兴延高速公路PPP项目启动 政府“保底不兜底”

2016-06-17 中国经济导报—中国发展网

中国经济导报记者|杨虹

作为2019年北京延庆世园会重要的配套交通基础设施之一,北京兴延高速公路PPP项目近期正式签署特许经营协议,并进入履约建设期。据悉,该项目是北京市乃至全国通过公开招标确定社会投资人的第一条高速公路PPP项目,力促社会投资人的经济利益和政府方的公共利益双赢。

对于兴延高速公路PPP项目的方案设计,北京市交通委李飞在日前由中国投资协会主办的“PPP项目每月谈”上表示,该项目通过公开招标模式,遵循PPP流程来运作,在如何实现政府和社会资本风险共担等具体方案设计上,实行保底不兜底,充分体现了风险共担、收益共享的原则;采取超额收益分成机制,避免社会投资人获得暴利,为高速公路PPP项目融资模式打造样板。

三套选择方案

“施工难度大,工期相对紧张,兴延高速公路PPP模式无先例可寻。”李飞介绍说,随着京津冀一体化国家战略的推进实施,北京市第二机场的建设,以及2019年延庆世园会和2022年世界冬奥会等重大活动即将在北京举办,未来几年北京市配套建设的高速公路投资规模预计将超过千亿元,新建高速公路里程将超过1000公里,政府投资压力凸显。

“在这种情况下,为积极吸引社会资金通过PPP模式参与高速公路投资建设及运营,我们研究提出了三种不同的方案比选。”李飞介绍说。

方案一:政府承担工程总投资的25%,其他靠以运营补贴的方式吸引社会资本。在这种模式下,政府出资40亿元,吸引社会资金100亿元。估算影子票价大致在1.88元,当前车辆通行费为每公里每标准车0.5元,而政府则要补贴1.38元给社会投资者,去补足这个可行性缺口补贴。

方案二:政府承担工程总投资的25%,加上征地拆迁费用,以及运营补贴。考虑这种模式的原因是因为北京的征地拆迁费用非常高,而且不确定性也非常大,可能会由于某一建筑物导致整条路无法开通运营。政府把征地拆迁的风险揽过来,政府在承担投资费用的25%之外,把其他的征地拆迁费用也承担了,其他还有不足的话,政府再进行可行性缺口补贴。在这种情况下,政府出资从40亿元增加到70亿元,后期每公里每标准车补贴0.96元。

方案三:按照传统高速公路政府举债的方法,不吸引社会资本,资本金由地方政府投入,后续由融资平台融资解决。由于通行费收入测算在覆盖运营成本的前提下仅能承担亿元的建设成本,对地方政府的前期财政压力较大。

对比三种方案的优缺点后,北京市相关部门综合判断市政府财力、双方风险分配的事宜,以及公开招标可适当降低政府补贴额度等因素,最终采用方案一。该方案不仅可以后期提高运营效率,提高公共服务的水平,还能促进同业竞争。

“方案一还优化了项目的风险分配,把各方适宜承担的风险,谁适合承担什么风险就由谁去承担,同时还兼顾了价格合理性,以及建设期财政支出的压力。”李飞说。

中国国际工程咨询公司研究中心理论方法处处长、教授级高工徐成彬点评说:“方案一采用的协议票价、补贴可行性缺口方法是北京市地铁4号线首创,还有保底车流量、超额收益分成机制在我国轨道交通PPP中是常见的。兴延高速公路移植了轨道交通PPP方法,在国内尚属首次。”

政府保底车流量

兴延高速公路通过政府与社会资本成立项目公司,资本金部分是政府和社会资本出资分别占总投资的25%、26%,由社会资本控股,其余49%靠项目公司融资解决。同时,通过特许经营协议,政府对通行费用给予合理补贴,且对车流量有“保底不兜底”承诺。

“通过保底车流量的设置,体现了PPP模式风险共担的原则,适度降低社会投资人承担的风险,也提高了项目对投资人的吸引力。同时,在招标文件中将投资人对保底车流量的优化作为加分项,有效地降低了政府兑现最低需求保障的风险。”李飞指出了该项目方案的主要创新之处。另外,通过设计超额利益分成的机制,避免社会投资人获得过多超额收益,同时减轻了政府财政压力,充分体现了PPP模式利益共享的原则。

李飞表示,保底是考虑高速公路属于公益性事业,应该给予社会资本合理回报,同时还要尽量降低政府承担的各种风险。在制定保底车流量机制的同时,为了确保风险共担、利益共享,实施方案还设计了超额收益分成机制,在保障合理收益的同时,避免社会投资者在公益事业投资上获得暴利。

“方案设计了一个保底车流量。具体而言,车流量不足可研预测80%的时候,政府给它保到80%;如果高于80%的时候,政府就不再保。”李飞表示,之所以设定80%保底流量,是基于利用现有假设条件下,保障社会资本合理收益——经测算,社会投资者通过80%保底车流量设计,最后能收回资本金、还掉银行贷款,还能获得一个长期贷款利率的回报;如果保底车流量设定为75%,社会资本大致能获得长期存款利率回报。

“虽然北京兴延高速公路从目前来看,社会资本和政府实现了双赢,但社会资本在参与其他类似项目时,需要做好风险把控。”国家发展改革委投资所体制研究室主任吴亚平指出,北京兴延高速公路通过竞争,将保底车流量降到75%,但地方在推PPP项目时,还要考虑其他情况。

吴亚平表示,国外很多案例中,实际车流量可能只有当初预期的20%~30%。在这种极端状况下,政府如果持续兜底,财政负担很重。在当前经济新常态下,类似这样的高速公路项目,或会出现这种状况。在PPP项目具体方案设计时,政府保底可设定区间范围,若超出区间范围,要考虑项目破产的可能。

创新机制:降低社会资本风险

李飞指出,基于政府和社会投资方合作关系的长期稳定性,以风险最优分配为核心,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府方和社会投资方之间合理进行风险分配。一是由社会投资方主要承担项目的融资、建设、经营和维护的风险;二是对于车流量需求不足的风险,由社会投资方承担,但政府方通过设置最低车流量保障级和最高车流量分成机制,减少社会投资方的风险及暴利;三是对于不可抗力风险,由双方共同承担。

据介绍,该项目实施方案对项目各类风险进行了详细识别,并分类制定风险分担机制。在对总投资进行控制的基础上,单独考虑征地拆迁的投资控制。考虑北京市征地拆迁费用的不确定性,为提高社会投资人征拆效率,同时合理适度降低征地拆迁费用,方案中设计了超出概算一定范围以外由政府负担的风险分配原则。

对此,徐成彬指出,这是第一个将征地拆迁纳入PPP范围的公路项目,也是北京兴延高速公路的独特创新之处。

“对于一个投资项目,无论是否采用PPP模式,征地拆迁都具有较大的风险和不确定性。据我了解,国内交通PPP项目,包括轨道交通和公路,还没有一个项目将征地拆迁纳入到PPP的范畴。本案例是一个大胆的尝试和创新,首次将征地拆迁任务归入PPP范围,让项目公司承担征地拆迁风险和责任。”徐成彬说。

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