徐林:20年的融资品种怎么匹配30年的PPP项目?(2)

2016-06-21 中国发展网

后来,在这个过程中,又有了今天上午张勇副主任介绍的各种各样的PPP的模式。这种改变,除了解决了融资问题之外,我觉得还有一个的作用,就是它提高了效率。因为企业相对于政府而言,它的预算约束可能也不是那么硬,但是一定会比政府要硬一点,企业按照企业的经营模式来运作这些项目,它的效率也比政府要更高。所以我们不仅通过这种投融资体制的改革,解决了融资的难题,同时也在一定程度上提高了项目运作和运营的效率。

在这个过程中,金融创新也为城市基础设施提供了越来越符合需要的各种金融产品,过去我在发改委财政金融司工作的时候,我们比较早的就推出了城投债,这是为地方各类投融资平台公司,也就是城投公司发行的一种企业债券,因为在中国按照《预算法》的规定,地方政府是不得发行地方政府债券的,但是有了城投公司,它就可以按照企业债券管理的条例所给予的设定的条件,来发行企业债券,我们简称它叫“城投债”。这类“城投债”的推出实际是中国特色的市政债,就是在中国现行法律框架下的金融产品与创新。在“城投债”发行过程中,我们又不断推动根据不同企业发行条件,推出了资产抵押的债券,根据项目的投资回报期的长短,又推出了只用付息,不用还本的所谓的可续期的债券。像这类债券,就特别符合现金流非常稳定,增长非常持续,收益期非常长的项目,同时也根据市场的状况推出了私募的债券。后来财政部又推出了地方政府债券,刚才陈文辉主席也提出保险公司在保险资金的运用方面也进行了这种制度上的创新,有了专门的保险资金的股权和债权投资计划,这样一些金融创新,都在非常大的程度上支持了中国城市化的发展,为中国城市基础设施的改善和公共服务的提供,创造了非常好的条件。

第三,我想说在推行PPP的过程中,我们还是有一些制度性的问题需要加以重视。第一,从整体上来看,中国目前长期融资的工具和品种还是不足的,但是我们大量的PPP所涉及的项目它的回报期可能都超过十年甚至二十年、三十年,但是我们现在很少有期限超过二十年的融资品种。这样一种融资品种的不足,使得我们很多项目的融资和项目的回报期匹配是不一致的,给项目运营本身带来很多现金流的问题,带来很多流动性的问题,我觉得这是我们下一步在金融服务方面需要进一步予以重视的一个领域。第二,我觉得还是要改变对私人企业的一些观念性的提示,私人企业参与PPP项目,本身具有融资需求,在PPP框架下,私人资本融资需求能不能得到正常满足,我觉得对PPP的成功起到至关重要的作用。但是市场普遍对私人资本的融资比如说发行债券,是具有一定的提示性的,从评级开始。所以私人企业如果要在资本市场融资的话,它的成本,比国有企业、地方政府都会高。在这样一种条件下,私人资本参与PPP,从项目得到的回报也不会低,因为它的成本摆在那。不改变这种提示的状况,会使得我们私人资本参与的项目会流产。因为地方政府有一种选择,如果它直接融资的成本比私人资本参与想要的回报还要低好几个点的话,会排斥私人资本,这个时候PPP项目是很难做出的。

第三,就是还必须要解决好参与PPP项目对企业特别是对私人企业的收益权和财产权的法律保护。在这个过程中,PPP项目法律文件的安排,包括它的批准程序,我觉得要进一步法制化。因为中国的地方政府官员是频繁在换,换了一个市长、换了一任书记,他有时候对他的前任所做的这种PPP项目的收益承诺,他认不认账?如果不认账带来的不确定性,对私人企业的参与就是较大的风险。如果我们在这样的项目安排决策过程中,可以进一步法制化,比如说让地方的人大,以地方法的方式予以确立。我觉得这对私人资本的参与会是一个更稳定的、更安全的法律保障。这些制度问题,我觉得需要认真地加以解决。

最后,因为我是规划司的,所以我还得谈点规划的问题,所有的PPP项目,它的发起方,当然大多数的地方政府,但这些项目是不是合理,未来的可持续性怎么样和科学合理的城市规划有着十分密切的关系。中国的城市规划有做得很好的,但也有做得很烂的,最大的问题就是城市规划做得过大,城市的边界搞得过大。地方政府的领导都有着这样的理念,为官一任,造福一方,他希望我在这儿当市长、当书记的时候,能够把这个城市建得更漂亮,做得更大,为老百姓提供更好的服务,这都没有问题。但是,城市发展、城市的扩张有它自己的规律也有它的约束条件。中国的约束条件是什么呢?从资源环境的角度来说,我们最大的约束条件就是中国是一个人多地少的国家,所以我们的城市发展一定要走紧凑型的路子,不能够走那种摊大饼的路子。我记得北京大学的周其仁教授有过一篇文章,说城市就是密度,所以我们一定要树立高密度的理念。因为经济学的研究,对城市来说,是各类要素在一定空间内的聚集,高密度聚集才产生城市,这是城市化的定义。我们现在各类城市的密度,无论是城市密度还是人口密度,和纽约、曼哈顿比都很低,如果密度过低,带来的问题是基础设施的网络不合理的延伸,带来过度的投资,而且基础设施因为铺得太大之后,很难实现规模经济,也就是它不经济的利用。所以说如果我们拿比如说纽约、香港和北京来比,在曼哈顿地区地铁密度和我们在北京三环以内的地铁密度是没法比的,因为北京城市规模太大,就没法把你的密度投资资源集中在这个中心区,所以就会带来一系列的问题。这样基础设施投资的需求就过大,财务负担对地方政府来说也是过大的。

所以我们在合理规划城市的基础上,在加以合理的有时序的安排各类项目的话,才能真正走上一条财务可持续的道路。因为不管是政府直接融资还是通过PPP融资,政府提供这些基础设施和公共服务,所付出的代价是必需的,因为我们没有免费的午餐。我的发言就到这儿,谢谢大家。

本文根据会议现场速记整理,未经发言者审定。

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