新加坡PPP对中国的启示

2016-06-21 中国发展网

陈慧华

陈慧华

中国发展网6月21日青岛报道

下面我们有请新加坡首位女部长、新加坡淡马锡控股原总经理,现任天宝富投资有限公司执行董事陈惠华女士。

陈女士除了在新加坡出任首位女部长之外,她出版了一个《变革政府在市场中的角色》,刚刚在欧洲出版了另外两种语言的版本,在世界发行,下面有请陈部长。

陈惠华:女士们、先生们,大家下午好!大家都非常的棒,因为你们都在这里坐了三个小时了听我们的介绍。我向主办方表达感谢,给我这次机会分享PPP在新加坡的经验。

大家认为基础设施是非常关键的,推动经济和社会的发展对任何国家都是这样,新加坡的经验也是充分反映这一点,反映出基本的基础设施对于经济的发展是多么的重要。特别是我要指出政府在基础设施的发展方面,政府所承担的重要作用。

和其他的国家不同,我们自治和独立之后,新加坡面临很大的挑战,因为我们没有自然资源,没有外资,但是很明显我们是需要大量基础设施的投入。为了设立经济方面的基础设施,我们新加坡利用多方投资,比如按亚洲投资银行的资源,在60年代和80年代,在这个方面我们设立关键的基础设施,比如说从马来西亚到新加坡的水管道,以及设立医院。

我们充分发挥相应的资源和优势,在2000年初期我们就开始探索PPP模式应用于新加坡,所以说我们的PPP经验是非常短的。我们有一个海水脱盐的项目。但是也有这个物有所值,也就是说最佳的产源。也就是我们的方案,我们所支付的资金要发挥到最佳的效率。

我们来讲一下PPP的优势,来总结一下对新加坡来讲有什么优势。在新加坡政府用PPP模型有很多目标,首先是进行协作,当私有部门有相应的设计、管理或者执行的能力,比如说像信息系统和通信系统,那我们也要吸引国外的技术专长来到新加坡。第二个技术优势,就是有相应的商业规则和财务规则,以便可以更好地管理全周期的项目成本。确保这个服务是最有效的,最具成本效益的方式提供的,尤其是一些服务要有循环的收入。第三就是为基础设施项目投资,我们的基础设施项目都是巨大的资本支出项目。通过和私营部门合作,政府有更多的灵活性,把资金支出项。第四,政府可以促进资本市场,这样的话为未来的基础设施项目筹措资金。

我再来介绍一下一些公共部门应用PPP的领域,一般是针对具体的部门或者行业的规模是有限的。对于我们来讲水是非常的重要,海水脱盐是非常重要的项目。怎么进行这个脱盐处理,然后废弃能源的利用等等。还有IT系统,能够实现电子政务,这样很多政府的业务和交易可以进行在线执行。大家都知道新加坡是一个交易的枢纽,所以对这个交易执行来讲,是我们的经济命脉。

我们也把PPP应用于社会基础设施,比如说教育,在这里看到这个图是新加坡西部的一个工艺教育西区学院,另外是新加坡体育城,我们知道它是世界上最大的一体化的体育PPP项目。当然其中也遇到了很多问题,我也愿意跟大家分享相关的经验教训。

我来提一下其他的一些项目为什么没有做PPP,主要是由政府出资的项目,比如说大型的交通项目,比如地铁、高速公路,这些东西基本由政府出资来建的基础设施项目。还有新加坡的航空港、港口也没有用PPP的模型。还有医疗项目和能源也没有用PPP项目。那发电私营部门是可以参与的,但是电网的输送都是由政府来做的。所以对政府来说,我们主要通过采购的合同来让私有部门来参与建设,或者是BOT的业务的安排。某些情况下是由私营部门来投资,政府出很少一部分资金参加。

我再来给大家介绍一下,我们这个体育城建设的过程当中遇到的问题,那这些风险不光来自于政府,还有所有这些私营部门的参与,还有公众,也就是这个设施的使用者。

首先这个风险的来源就是融资和商业风险。这个体育城是在2008年全球金融危机之前,那在这个金融危机期间我们遇到了一些问题,政府必须提供一些信用,所以这个项目最终的财务决算是延迟了两年,整个项目所有的程序和阶段都延迟了两年。所以我们有合同履约的风险和政治违约的风险。主要是这个项目是非常复杂的,因为它包括很多的方面,有有程序、有设施、有项目等等。

给大家举个简单的例子,场地上的草坪如果不是很好的话,大家都会有很多的抱怨,大家会争论到底是谁的责任,到底是承包商最低条件并没有得到或者政府并没有最低要求澄清。

有的时候有些行业变化非常快,比如说像电信行业进步非常快,之前有些合同可能在项目执行过程当中需要一定的修订。跟其他地方的PPP不一样,像合同履约的风险,政治违约的风险,收费的公路在新加坡这些风险是非常低的。因为政府是这种公共服务和货物的主要使用者,大部分PPP项目政府就是使用者,这样的合同履约和政治违约的风险非常小。

新加坡政府主要还是重视三个方面:第一个就是提高成功的概率,可以成功的去实现这个项目建设的目标。首先就需要去了解和去执行政府的决策,由政府向买方提供服务,需要PPP项目的转变。PPP项目和国家出钱的项目是不

一样的,所以像能力、创新方面政府必须解决这个问题,否则的话不如政府自己做了。第二个也要了解收益风险,虽然说政府是服务的买方,但是这个成本如果被转嫁,那成本增加了,是不是这个政府真的愿意承担这个费用的增加呢,很可能他们不会履行这样的合同,所以政府也有履行风险,这个就是政治风险。政府的责任最终是没法外包的,对于基础设施的项目来讲,政府虽然说是外包了,给了PPP的经营者,但是它还是要对核心服务,比如说像水电提供的连续性负责。当这些服务没法提供给公众的时候,公众肯定要找政府来负责的,这个PPP的经营者可能就没法承担这么大的责任,所以必须在一开始制定和解决,澄清所有利益关联方的责任。

    要提高成功率的话,我们必须要重视这个PPP的概念是不是太复杂了。有的时候人们雄心勃勃,虽然说你有这样的一个概念,但是到底这样的规模是不是合适,它的发展速度怎么样,如果说概念没有设计好的话,你会发现这个私有部门的参与就不会出现。另外一个领域就是接受经济可行性原则,我们有商业可行性的风险,是不是利益相关方都可以区分风险。这个执行标准,监测机制是不是充足的,足够透明的,不光是中央政府,地方政府也需要关注的。

    另外,长期的变革协商机制,我们要把关键问题在一开始找到答案,比如说这个项目发生变更的话怎么进行协商和谈判。而且还要看长远的一些这个运维层面的问题,因为不光只是建设成本和执行,运维还是非常重要的,遇到了问题有什么样的方式解决争议,怎么样用律师等等,这些都需要在项目一开始的时候澄清清楚。

    现在新加坡有很多的基础设施中心,为了促进基础设施的增长,新加坡也会把自己的PPP模型和我们目前的其他机制结合在一起,因为目前我们这个流程还没有设计得非常清晰,比如说我们需要一个主题化、运维的规划等等,这些都非常重要,谢谢大家。

本文根据会议现场速记整理,未经发言者审定。

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