合肥PPP经验:积极审慎开展推广应用

2016-06-22 中国发展网

3孔涛_副本

中国发展网6月22日青岛报道

合肥市委常委、副市长孔涛:谢谢主持人韩司长,尊敬的各位领导、各位专家、各位来宾上午好,非常高兴应邀本次论坛。首先我代表合肥市人民政府向本次论坛的主办单位、指导单位、协办单位表示衷心的感谢,借此机会,我结合合肥市的推广PPP工作的实践,与大家分享一些工作体会以及工作中遇到的瓶颈问题,探讨共同加快推广PPP模式的主要工作。我主要向大家汇报三个方面的内容:

第一个方面,是我市PPP开展的主要工作。

从2013年十八届三中全会决定提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运用开始,在国家发展改革委、住建部等部委指导下,我市一直在积极开展PPP的推广应用工作。

一是形成统一认识,从PPP的渊源来看,并不是新生事物,是上世纪80年代以来我国就开始在基础设施领域探索、使用BOT等模式。但是结合我国目前国情和实践需要,PPP模式将体现出明显的中国特色,同时将被赋予新的历史使命、迎来新的发展阶段。PPP在中国的应用,将遵循PPP的基本原理上,和中国国情相互结合,产生出新理论和新办法,PPP基本原理和中国国情相互融合,形成具有中国特色的PPP,我们认为PPP模式绝不是简单的融资手段,要义在于:转变政府职能、降低综合成本、提高服务效率,允许社会资本合理盈利,政府和社会资本方风险共担、利益共享。为此,我需要我们辩证地来看待PPP的推广应用。

一方面,行动上必须积极,积极是方向。我们在PPP启动阶段,肯定会遇到很多困难,作为一项全新的工作,没有敢想敢试的精神,就很难成功。我们必须扎实推进PPP项目,认认真真总结经验教训,不断推进投融资体制改革,另一方面,思想上必须审慎,由于现阶段,PPP法律法规还不健全,相关运作机制和管理经验以及项目风险分担机制还不成熟,因此不能一哄而上,而且从国外经验来看,PPP项目的比重也仅在政府项目的一部分,PPP项目操作复杂,参与主体众多,对参与各方提出的要求很高,我们认为,PPP不应成为一种普遍采用的项目运作模式。同时,对项目必须加大科学评估,规范运作,有效监管的力度,防止固定回报承诺,名股实债等“伪PPP模式”的出现。

二是规范制度设计,我们必须了解什么是真正的PPP,才能指导我们如何去进行推广应用。与传统投融资相比,我们认为,PPP应有以下的特征,首先,PPP项目一共是公共产品,具有公共属性,是政府部门需要提供的产品。其次,PPP项目是伙伴关系,即长期合同关系,包含项目的权声明周期,当然,也必须包括运营环节,最后PPP项目必须明确风险和利益分担机制,为探索适合我市的PPP管理模式,我们主要从以下几个方面开展工作:

一是建立相关的协调机制,市政府成立了以市长任组长的PPP领导小组,领导小组下设办公室,市委常委、常务副市长兼任办公室主任,市发改委负责办公室日常工作;二是聘请了专业咨询顾问,委托中国国际工程咨询公司作为我市统筹推进PPP工作的专业咨询顾问单位。三是明确推进的工作流程,出台具体的实施意见,明确项目推进工作流程图,将项目原有的立项、科研、初步设计、审批环节有效嵌入PPP项目的年度计划制定、实施方案编制、项目开工前等阶段,四是实现政府资金、社会资本、金融机构联投。我市的清溪净水厂PPP项目,分别得到了市财政管网配套建设资金和污水处理补贴、国家专项建设基金、国开行贷款的多方支持。

三是抓好示范项目,我认为还要着力做出几个示范项目,为行业树标杆,为此,我市主要选取以下领域入手:一是选取成熟领域,在市政建设领域,早在2003年,刚才韩司长也说了,我市的污水处理厂就采用了PPP模式,通过国际公开招标,入选国家发展改革委13个示范PPP方式。目前,我市又有清溪净水厂、胡大郢污水处理厂等。二是选取典型领域,生态治理、社会事业、铁路、信息化、产城融合等。目前我国妇女儿童中心、地下综合管廊等项目正在积极推进。三是先驱存量项目,如轨道交通等领域。这类项目的实施,有助于地缓解存量债务压力,我市轨道二号线项目,目前正在开展招投标的准备工作。四是选取多种模式,我市污水处理领域一直采用BOT、TOT等典型模式,但是对于乡镇污水处理厂,由于规模少、项目少,如何吸引社会资本,成为难题,我市尝试提出设计建造运营一体化的模式,将环巢湖35个乡镇处理设施集中打包两个包,较好地解决了乡镇污水收集难和运营管理维护难的问题。下一步,我市将在环巢湖流域治理等领域,继续借鉴成功经验,通过考核断面和水质选择若干流域与社会资本开展具体合作。

第二方面的内容是推进中存在的主要问题

第一方面是利益难以协调,参与的各方,地方政府、央企、国企、银行等金融机构各类PPP专业咨询机构、律师事务所等不同部门,从各自角度对应用PPP模式提出不同诉求,如何协调各方利益存在很多困难。

二是项目落地困难

不少社会资本参与PPP项目的主要动因还是想通过建设或相关的配套政策来获取相关的利益。大部分仍然热衷于承担BT类项目或者名股实债项目获得收益,PPP的关键是在于造成真正能够落地、双方共赢的PPP项目范围较小。

三是缺乏有效监管,要让社会资本盈利但不暴利及要让政府由经营者变成监督者,双方合作,既让双方提升服务质量又要得到很好的保障。但是在PPP操作中,往往注重前期融资的解决,而忽略后期的项目运营监管,亟待完善后期监管绩效评价、退出机制等相关制度

三、相关意见和建议

一是积极审慎推进PPP模式。将PPP作为推动机制改革的重要力量,顺应当前国家积极推广运用PPP模式的政策导向需求,稳步推进PPP模式的运用。不为改革而改革,为PPP而PPP,必须将维护群众利益,检验运用PPP模式是否成功的重要而且是唯一标准。同时,建议国家层面尽快出台特许经营法等,进一步明确具体的审批程序和各职能部门的职责定位。

二是强调发挥民营资本作用

鼓励政府和社会资本投资主体建立起竞争合作博弈共赢的长期伙伴关系,进一步推动体制几个改革创新,让市场发挥配置资源的决定性作用,因此,既要允许独立于当地政府和国有企业或平台公司,以社会资本身份参与PPP项目建设,又要避免违背PPP的应有之意,形成国有资本对民营资本的过度挤出效应。国有企业、平台公司要积极通过混合所有制改革等,吸收民营资本,充分法治社会民营资本的优势,政府也要改变思路,从长期合作伙伴角度出发,积极参与PPP项目。

三,在项目层面给予具体指导

目前,各地均在开展PPP项目,但是由于PPP项目存在一定的复杂性和专业性,建议国家除继续加强相关的政策培训,还要通过召开相关的座谈会或案例推介会、案例分析会等形式,加快PPP项目的具体制作工作,同时由于PPP项目实施方案是PPP项目的灵魂,但目前专业咨询机构良莠不齐,将给PPP模式的推广带来一定隐患。建议明确相关部门对PPP专业咨询机构进行培育,并规范其发展,对PPP的后续监管和绩效评价等相关制度,进行完善。

各位领导、各位嘉宾,最后,我再占用大家一点时间,向大家简要介绍一下合肥。合肥是安徽省的省会,居皖之中,地处江淮之间,因东淝河与南淝河发源于此而得名,独拥巢湖、拥湖发展,是正在建设中的“大湖名城、创新高地”,全市1.14万平方公里,常住人口779万,2016年4月,国务院正式批复合肥市城市总体规划(2011-2020年),规划对于合肥的城市性质进行了定位,即全国重要的科研教育基地、现代制造业基地和全国性综合交通枢纽,长三角城市群副中心城市。结合国务院对我市城市性质的新地位,以及“一带一路”节点城市、“创新节点”城市建设的要求,和市“十三五”规划提出,着力打造前面高端产业集聚区,国际有影响力的创新之都,全国性综合交通枢纽、全国内陆开放高地、全国生态文化旅游名城。“十三五”期间,我市城镇化率将超过75%,固定资产投资预计完成4万亿。展望“十三五”,在重大基础设施、公共服务、创新平台建设等各方面,蕴藏着巨大的投资需求,PPP模式在我市具有广阔的应用领域。今后将进一步创新体制机制、拓宽应用领域、强化政策支持、完善配套服务,为PPP模式在中国的健康发展贡献合肥智慧。同时,热忱欢迎社会各界关注我市推广应用PPP模式的探索,新进展,积极参与我市PPP模式。同时,我们也向韩司长申请,下一届的中国PPP论坛在合肥举办!谢谢。

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