老河口:一个小城市的PPP探索之路

2016-06-22 中国发展网

4伍军

中国发展网6月22日青岛报道

湖北省老河口市委常委、常务副市长伍军:非常感谢韩司长一如既往对老河口的关注与关心。能够在这样一个大舞台,让我们小城市做一个发言,感到非常荣幸。

昨天我们听了一天专家的讲解,我们对这个PPP的模式有了更深的认识。我们老河口由于是一个小地方,不像刚刚孔市长讲的合肥是一个高大上的城市,我先把我们老河口这样一个小地方给大家做一个介绍,否则大家在地图上找不到。

老河口是一个比较老的城市,它是建于襄阳、襄樊、以及十堰之间,是一个工业城市,也是一个农业城市。重点介绍一下2015年实现地区生产总值291.3亿元,地方公共财政预算收入28.6亿元,2014年在韩司长的指导下,在国家发展改革委、省发改委的指导下,对中小城市如何推进PPP工作在2015年得到国务院的大表彰,而且还有六个比较重要的激励政策。

我们的做法,我们成立了一个机构,市长任组长,相关部门,发改、财政为主,成立了领导小组,项目管理办公室,主要是负责编制发展规划,制定年度计划,规范操作流程,遴选PPP项目库,进行商务谈判、信息发布等工作。

第二,我们对已经存在的一些实质上和社会资本的项目,或者符合PPP项目特征的项目进行存量项目的转化,因为我们也了解了一下,财政可能更关心政府债务的化解,所以存量项目的转化,我们就以财政局为主导,发改对它相关的审批要件进行复核,这样我们大概转化了六个项目,分别是码头项目,还有一中、中心客运站,还有农村客运、创业孵化园、还有殡葬服务,针对特征分别植入了PPP模式,大家可以看一下。这个中间,在转化过程中,其实存在很多问题,就是过去要受制于过去招商引资的协议,如何使存量项目转化为PPP项目,其实我们需要做很多的工作。

也推进了一批新的项目,这样建立了项目库22个,总投资大概200亿元,目前老河口市经济开发区也被湖北省确定为试点园区,这样我们入选国家发展改革委PPP项目库的大概是6个。

我重点介绍一下我们智慧老河口PPP项目。原来给我们的一个题目就是智慧城市在PPP项目中的应用。智慧老河口项目是我们国家首个县级“智慧城市”时空信息云平台建设试点市,国家智慧城市2014年试点名单,国家发改委PPP重点推介项目。因为老河口是重点推广领域,尤其上个月,国家发改委把云平台作为城市基本设施来定位,这样对智慧城市的项目推动有了智慧的基础,我们通过1+1+N的模式,建立一套数据、一个时空信息云平台,多套应用体系建设。首先整体谋划,PPP实施方案,实施方案的报批,组建项目公司。一期项目,老河口出资,湖北省测绘局、湖北地信科技集团,一期项目已经建成,我们所有的这种智慧城市的项目建设很容易,但是运营很难,这样我们考虑二期的时候,要引进具有营运能力的社会资本,这样我们和湖北省测绘局以及湖北地信科技集团,湖北新城产业开发有限公司,进行整合,像一期的BOT,二期的TOT组成PPP模式。这个项目完全组建,总投资大概两亿。

另外一个项目是河谷大桥,我们设计了两个地方,两个县级城。这个项目一波三折,走过很长一段路,就跟昨天相关专家谈到的,我们对它物有所值的评价,我们前后接近两年的时间,因为我们过去很少,财政部为了推进这个PPP项目尽快落地,对这个PPP的物有所值,以及财政评价,尤其是物有所值,采取定期评估,我们认为,准经营项目应该进行定量评价、定量分析,而不是简单的定性分析。公益性项目可以采取这种定性分析的办法,我们这个项目已经在上个星期,一个是实施方案,一个物有所值论证报告,一个财政收入的论证报告,已经经湖北省财政厅组织全国的专家进行了物有所值的相关评价,这个项目是EPC+BOT,合作期限是33.5年,政府付费加差额补贴。

我们在这个做法中,我们主要做了这样几个工作,一个是优化设施方案,编制相应的PPP资料的汇编,我们每个星期,包括发改委、财政部等相关部委的文件进行汇总学习,编印资料汇编,制定PPP项目操作流程,建立专家库,建立发布平台。这是去年湖北省PPP推进会的现场会在我们市召开。

我们的体会,这个我想多讲一点,为什么整市(县)推进,正如韩司长讲的,因为单个项目成功,不具备普遍复制的效益,因为最终是对地方政府财力的考验。财政部的指引中,就是说它不是刚刚第一章讲的,不是对地方公共财政收入的10%作为边界,是对整个地方支出的10%作为它的边界。那么我们怎么理解?我们中西部城市县级市绝大多数的地方每年财政总收入规模大约在30亿—150亿之间,如果是10%,就是3—15亿,如果我们10倍的杠杆率,也就是说我们像类似老河口这样的城市,我们每年的规模,就是PPP项目的投资总规模,应该在10—150亿之间,当然对老河口来讲,我们大概去年的总支出大概60亿左右,我们基本上还在边界在于60亿。所以说必须进行整体谋划,然后进行财政匹配,融资安排,项目可行,分类实施、分期实施。这一点,为什么讲融资安排和财力匹配?因为我们改革开放30年,而我们预算法规定的中期财政规划也仅仅是三年,如何用我们现有的这种预算体制来匹配整个PPP项目的实施,实际是一个很大的课题。

我们对一些项目,就是“靓女先嫁”,如果作为自己个人仕途安全的情况下,可能和央企和地方国企,我个人觉得,PPP这个目标,应该是像民营资本,这才是我们的终极目标,我们也坚持了一些项目,不是对国企的歧视,至少对民企应该是一个公平的国民待遇。我们选取了一些市场化程度相对较高,投资规模相对较大,需求长期稳定,前期工作基本较好,价格调整相对灵活的项目。比如说医院是和一个民营的上市公司,混合所有制型的。智慧城市项目是和湖北智城集团按合作,污水处理是和中国建筑合作,城市供排水是和浙江金诚,城市景观绿化项目是和浙江森禾。

第三,坚持金融机构全程介入的问题。因为县域经济很大的问题,除了财力以外,很多金融产品对县级市并没有开放,所以融资渠道狭窄,而且PPP项目前期的投入非常巨大,周期长、收益滞后,造成了我们很多情况下,采取变相的BT或者变相PPP方式,就是引进社会资本,采取高成本的融资资金,运作长周期的项目,实际上是一个非常大的问题。这就需要我们金融机构,尤其我们国家目前对于专项基金,政策性贷款,我觉得应该重点支持这样的PPP项目。

这个就是我们理解的这种金融机构全程介入制,成立项目公司,资本金、股东的增信、融资方案,这个角度也希望比较好的社会资本能够通过股东增信的方式,实施过程中,主要通过项目管理、直接融资、间接融资、在建工程融资,然后项目运营、最后项目后评价。

第四,刚刚我们青岛市也介绍了,青岛市就存在这个中介第三方论证不够发达,我们县级市就更存在这样的问题了,所以我们有了中介机构的参与,项目论证、项目设计、项目顾问,基本没有我们本地的,要么是武汉,要么是北京,还有上海的。当然,这个也给我们带来新的东西,这是我们目前做的一些领域的合作。

这个我想多说一下,就是坚持财务精算贯穿项目全生命周期。

过去我们做了一件事情,从来没有考虑过这个项目后期运营是审判员,每一位领导都想建政绩工程,我们建了很多的大剧院、博物馆,建了很多大的广场。但是没有一个领导会考虑在全生命周期为此还要付出多少,所以我们认为PPP不简单是一个项目管理,或者是一个融资的问题,金融的问题,更多是倒逼政府融资机制的改革,所以县这一级,应该大力推广我们昨天好像是西班牙的专家讲的,BDFOT,也就是很多对工程和项目进行优化,本身就可以降低成本。

最后几点建议:大同小异,第一是顶层设计,完善法律法规,第二是履约保障机制,政府信用评级应该做,还有安排一部分的PPP项目最后履约保障专项资金,还有规范PPP项目的监管,这个过程不简单是从源头的监管问题,是整过程的监管恐怕都需要相应的配套,然后提高项目前期的工作效率,最后是加强金融、土地政策支持,我希望社会资本进入,能够得到国民待遇,这就是最大的胜利。不当之处,大家批评指正,谢谢大家。

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