刘勇:PPP不是包治百病的融资方式 而是结构治理和改革的方式

2016-06-23 中国发展网

7刘勇

中国发展网6月22日青岛报道

国家开发银行首席经济学家刘勇:非常高兴应主办方的邀请,来参加PPP的论坛。刚才韩司长说了一下,开发银行从1994年成立以来,一直在推动中国的新型城镇化道路,我可以用一个数据向大家报告一下,从1994年到2015年的21年当中,开发银行累计在城镇化当中投入的总的信贷量达到7.8万亿,目前整个对开行的信贷资产中占60%以上的市场份额。因此,我们在跟发改委在推动新型城镇化,特别是在推动PPP当中,我们都有很多的合作和思考。那么,刚才我也听了几位的发言,包括我们央企的中交建,也包括苏伊士公司的孙女士的一些介绍,也给我很大的启发。

从开行的角度来讲,开发行大家也知道,一直是以批发、中长期、大额的开发银行,过去是一家政策银行,2008年改成商业银行。去年3月份,它又转为开发性金融机构。开发性金融机构实际上就是对市场的一种开拓,对整个模式的创新,我们的一个理念,这些年来我们从1998年,我刚才看我们有一个孙市长,是我们合肥的,当时在芜湖搞了一个城镇化的平台。这些年来,我们看一直在探索,新型城镇化的一条路子。我们今天的主题,是一个PPP,我的题目,也叫再思考。为什么?我想用一个数据,我给大家做一个介绍,虽然我们跟发改委去年3月份我们搞了一个协议来推动这个PPP的业务。大家也谈到,我们在做PPP过程当中,融资难、融资贵,特别是在民企上,遇到的问题更多。那么我们的一个自身的情况来看,我们目前在承诺的30个PPP项目当中,我们当时占了两千亿的规模,占了同期项目的个数的20%,为什么?我们在做PPP过程中,用这种模式,我跟大家说,不是特别多。这里就想,你是作为一家开发性的机构,跟发改委也有很好的合作,但是具体操作中我们的项目没有那么多,为什么?刚才大家讲了很多,我不想重复。但是我想从一家开发性的银行来讲,关于PPP的重要性,没有任何质疑了。但是这里有几个问题,第一个,我是一直觉得,我刚才看了一下,PPP是城市基础设施和公共设施的一种融资模式,但它不是包治百病的融资方式。第二,我们把PPP,一定不要作为仅仅是融资,应该把它看成是一个治理结构完善和改革的一个方式。不管怎么说,我们在认识PPP过程中,应该把它从治理结构,也包括我们的这种改革角度来认识它。

第二,我刚才说了不是包治百病的模式,只是其中一种模式,开行做的案例来讲,只占同类项目20%。换一个角度讲,昨天也听到一些外国专家的介绍,无论从美国和目前西方的国家来看,真正的在做基础设施,很大一块是靠市政。第二,有一个资金模式,第三也有PPP的模式。我上次在清华大学也讲了,包括PPP的鼻祖英国来讲,也不过占16%,美国也占百分之十几。所以我们在推进三个P的过程中,要和每个项目的具体情况,客户的情况,整个现金流的设计和风险控制有不同的一种模式。

我最近专门对这个事情做了一个调查,主要是想讲一个港铁的故事。港铁在北京的4号线,深圳的4号线,他们积极参与,我是为什么,是跟大家介绍,不是做广告。我是想介绍从我银行的角度和理念,也就是说它们这种上端物业的模式,对于地铁的方式,中国这么大的地铁方式,会带来巨大的收益。我曾经去跟深圳,我看了一下4号线,就是在一个车站上,底下是一个停车场,上面是一个很大的开放空间。再一个,包括房地产、包括物业,我也曾经问过,你在做这么大的高楼当中,会不会产生振荡,会不会产生噪音?他们从技术实现不会有影响。我说的是这种理念。而且它在整个北京市,为了做北京4号线,他们告诉我,为了解决价格问题,花了一亿港币专门做价格的测量分析,就是希望把整个运行过程中,20年、25年,出现的问题做一个处理方案。我们从政府角度应该鼓励这种方式去做。

第二个例子,我最近开发行也做过一个PPP的项目,一个高速公路项目,采用PPP的方式,最后失败了。为什么失败?我这个路建好了,但是相关的跨省的桥没有建,这条路到现在效率发挥不出来。当然,中间我肯定会设一个结构,让政府把钱贴给我,但是从项目运行本身来讲是不成功的。我可以跟银行说风险控制住了,反正政府贴钱。但是从项目来说,还是有一个规划的问题。我们省规划和其他省的规划,和国家规划之间的衔接,这是一个很现实的问题。

我是2014年到台湾去,我刚才看了一下,昨天下午,我们一位台湾的前交通部长讲南北高铁的事,我坐过这条线。他跟大家讲,他延长了三年半,一个是因为当时的技术路径,到底是法国还是日本的技术,还有融资的问题,影响三年半,这个例子跟我刚才讲的都同样的。就是说这里面的规划是极其重要的。

第二,融资的问题,坦率地讲,我刚才跟大家报告说,从开行自身的角度来讲,我们在做融资过程中,我跟发改委已经联合发文,我们会提供一个20年—25年的一个贷款,这是一个。第二,我们会在利率上给予一些利率的优惠。但是,融资难、融资贵本身的问题,我觉得有银行的问题,但是我也不是为银行做开脱。但是这里面也有问题,就是我要审查你的规划,要审查你的财政承受能力。我们按照财政部的要求,一个是做列入政府预算的当年财政承受能力的9%不能超过。最近财政部和发改委发了一个文件,就是关于进一步做好PPP的一个通知,那里面有两个点:

第一,防范风险。第二,有一些是变相增加债。因为大家说了,我原来做的方案当中,只能占当地财政的9%,但是分析过程中,会根据各个地区的财政收入不同,会有一个上限,有一些上限,这个账就算不来了,肯定过不去。这也是目前操作过程中很大的问题。

另外,我刚才也讲了一下,我一直比较主张,我们也可以除了PPP以外,PPP本身是一个大概念,一个筐,我们在座的BOT也好,TOT也好,TOO也好,各种模式我觉得都应该做一种尝试,主要是解决我们政府更好的作用,和市场结合在一起,我认为各种模式都可以尝试。因为我一直有一个感觉,就是说我们在做PPP的过程中,政府的职能应该是一个法制环境,包括特殊经营办法的完善,政府要守信,而不是要失信。具体项目的谈判,包括在一个地区的一个项目,政府的投资占多大比例,社会资本、民间的、外资的占多大比例,我认为这件事情应该更多交给双方谈判的过程。政府所做的事情,就是应该在某些领域,可以限定一些门槛,门槛可以靠股权的方式,也可以其他的方式来做这个方面的处理。所以因此我觉得,我们在做PPP过程中,应该要坚持一个总体市场化的原则。

我记得刚开始的时候,我们在上世纪80年代,大量涌入外资做PPP,我们在研究PPP的过程中,在上世纪50年代,公私合营的时候,实际已经有这些影子。因此,我觉得我们从开行的一个金融角度来讲,我们是不遗余力来支持在PPP的项目。我已经在和港铁签订一个合作协议,港铁进入内地市场,开发银行要给予大力支持。我说的意思,不要认为我们现在经济主体世界第二,去年人均GDP达到7800美元,很高了。但是我一直在讲,我们和国外刚才孙女士讲的一样,人家做上百年的水,我们做自来水公司,跟人家相比还有很大的差距。我在这里也是呼吁一下,应该要引用境外有资质的大型企业,在新的形势下,来共同提升我们的管理能力和水平。特别是目前,在中国城市中的成长力,我们是非常差的。我们现在基本上在遇到灾害的时候,基本上城市是不堪负重的。为什么这次来做京津冀协同发展的大文章,我认为这里面有很大的文章可以做。

我是想在市场规则下,让那些有资质的企业,来参与我们在水务,在电力、水、电、气和地下管网中的一个作用。能够使得我们在顶端设计上,提高一下我们的这种社会的管理水平,按照今天的说法,就是加快一下供给侧结构性改革。所以在这里面,我最后也非常感谢,主办方和发改委以及在座的诸位朋友对开发银行的理解和支持,我也从开行角度来讲,也跟大家共同探索、去研究我们在PPP过程中有一些符合中国国情的创新模式。

在我来开会之前,我刚刚和美国的一位教授,专门研究一下在PPP理念、思路上的一种更新和搞一些国外的成功或者失败的PPP案例,我们通过这种方式,把我们中国的PPP模式,能够做好,切忌不要弄歪了。谢谢大家。

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