轨道交通的快速发展得益于PPP模式

2016-06-23 中国发展网

中国发展网6月23日青岛报道

中国国际工程咨询公司教授级高工徐成彬各位领导,各位嘉宾大家下午好!

非常高兴来到这个会场。今天是双重身份,首先我们中国是本次论坛的主办单位,第二个身份我们也是作为演讲嘉宾,今天下午三个分论坛都有我们单位的专家进行演讲或者是主持。我今天主要内容是城市轨道交通PPP应用,刚刚主持人介绍时也说了,城市轨道交通城市发展过程当中,尤其大城市像一线城市和一些部分二线城市,城市轨道交通在这个城市的半径建设里面投资应该说是规模最大的,城市轨道交通在整个的PPP领域里面它又是重点的。在我们国家现有PPP推广领域里面轨道交通是重点领域。轨道交通在城市发展里面是最复杂的PPP模式,我今天介绍轨道交通我想介绍什么?我想今天重点把轨道交通PPP里面核心内容,关于补贴这个核心问题介绍一下。前面介绍PPP的时候,从昨天上午到今天中午,我们讲到PPP的时候,往往涉及到实施方案编写以及论证,以及物有所值和财务论证领域。这里面都涉及到有关的收入与回报问题,准经营项目这一种补贴是必不可少的。也就是说我们现在很多部门所说的口径缺口问题。这不光轨道交通,其他的准经营项目都是核心问题。我们实际工作过程当中这是一个难点也是大家关注的焦点。

我今天主要讲四个方面的内容。一个我们作为轨道交通这样一个专题,想把轨道交通这个总体的发展与规划做介绍。第二是轨道交通我们需要政府补贴,为什么需要补贴,补贴涉及到哪几个方面的因素。我们现在补贴的资金和其他的投资,主要是用来干什么。我们认为主要有八个因素。第三点我们国内轨道交通各个地方的做法不完全一样。补贴来说我们有基本的常见模式进行总结,结合我们自己的实际提出一些模式的创新。第四个是针对轨道交通的补贴机制提出一些建议。

首先给大家介绍第一个,就是轨道交通的发展概况。从昨天PPP论坛一开始我们都知道,中国的PPP发展,实际改革开放初期基本上跟国外学习同步进行。我们的PPP发展,新的意义上PPP基本上跟欧美的这些国家,特别是欧洲英国基本上同步的。但是我们轨道交通的发展不一样。我们比发达国家起步晚了一百年。世界第一条轨道交通产生英国,PPP也产生在英国,在1863年第一条轨道交通投入运营。当时是英国大都会铁路公司投资建设。我们国家第一条轨道交通是北京地铁1号线一期工程,当时1965年7月1日奠基仪式,毛主席参加了奠基仪式。截止到2015年我国大陆地区26个城市开通城市轨道交通运营。我把规模情况进行了汇总。目前26个城市已经开通116条线路,运营里程去年年底合计3618公里,这里面涉及到地铁和地上,高架,包括车站,现在已经有2200多个车站。轨道交通是广义概念,涉及到模式我们现在常见七种模式,主要是地铁,在整个轨道交通里程里面达到73%,除地铁还涉及到其他模式,有轨电车,轻轨这些轨道交通的模式现在在我们国内发展很多城市里面也是现在开始兴起。我们国家的轨道交通目前现状来看,截止到去年年底已经有41个城市正在建设轨道交通,建设里程4400多公里,这里面地铁达到3790公里。投资规模上面来说,4000多公里规模总投资按照可行性批复规模达到2.6万亿投资,这个规模非常庞大。我们目前从规划这个角度上面来说,我们国内现在已经有14个城市轨道交通规划或者批复。41个城市获得国家发改委批复。最后一个批复是安徽芜湖,今年2月份批复。加地方政府批复一共有14个城市,规划线路总规模4700多公里,总投资达到2.4万亿。

十三五期间我们未来五年发展,按照规划总投资规模,2.4万亿规模,其中投资超过一千亿城市有六个。分别是北京、上海、深圳、成都、苏州、青岛。六个城市规划线路投资合计10268亿元。十三五期间建设线路将超过三千公里,十三五末总规模达到六千公里以上。

地铁这个行业投资造价非常高。地铁从我们现在做的这些项目的实践来看每公里造价平均7-8亿,低于7亿非常少,所以一条线路至少2-3公里,轨道交通一条线基本差不多将近两百亿。这一种巨大的投资规模完全靠政府进行投资是不可能的。我们过去几年的发展,在十二五期间轨道交通的快速发展很大程度上得益于现在我们采用PPP模式引入社会资本参与投资建设。国家发改委去年5月份发布PPP第一批项目库,有1013个项目。这里面其中轨道交通我们在发改委里面放在交通行业。它的投资规模超过五千亿。财政部门发布PPP综合信息平台里面我们最新信息是今年3月份发布的,这里面总投资是8万多亿。轨道交通的投资占12%将近一万亿投资。所以这一个投资规模是非常大的,必须要靠社会资本的参与,采用PPP模式轨道交通里面是鼓励的,很多地方政府也愿意采用这一种模式。

轨道交通从行业,PPP分类上面来说我们属于典型的准经营类项目,它的投资将来要获得回报,这个回报收入的来源无非三方面。第一个是票务收入,第二是非票收入,广告,通讯,商业资源性的经营类收入。第三个需要政府补贴。完全靠票务收入或者非票收入不可能收回投资成本。几乎不可能达到社会资本方投资可收回要求的最低回报率,要保证财务可行性必须要政府补贴,基本国内没有哪个城市哪个轨道采用PPP模式不需要政府补贴。

政府补贴可行性缺口,为什么有缺口,为什么要补贴,补贴资金用来干什么。我们现在项目的相关案例大家也可以看到,在座很多人也从事相关工作,租金我们归纳了以下八个方面。第一个是经营资金短缺。主要是经营收入减经营成本,这里面入不敷出导致现金流短缺需要政府补贴。第二是借款,涉及到本金还有第三点偿还利息。第四点是我们的新增车辆投资,轨道交通跟其他项目部一样。初期,近期,远期这个客流是变化的,随着客流的逐渐培育增加,车辆增加必不可少的,车辆投资在这一过程当中需要不断进行叠加。第五个方面是随着建设和运行,设备需要折旧,折旧摊销需要到折旧期结束之后进行更新改造。第六点主要是涉及到车辆架修与大修,五年架修,十年大修,这是属于大额支出在我们的正常折旧里面不包括这块费用。第七个方面主要是公用设施的分摊,我们城市建设轨道交通一般都是线网,比如说指挥中心负责统一调度,我们建设某一条线路在投资建设里面对固定设施进行相关投入与分拆。最后一点是不可抗力,建设运营过程当中发生不可抗力,发生地震对洞体进行破坏需要追加投资,这八个方面都是导致我们轨道交通建设和运营过程当中需要不断的进行投资和补贴的主要因素。

目前我们轨道交通补贴模式,这是轨道交通PPP里面最核心和最难把握的问题。现在轨道交通全国四十多个城市大干快上,我们从运营补贴模式上面来说主要有四种补贴模式。第一个是所谓的协议票价法或者影子票价法。典型是北京地铁4号线包括杭州地铁4号线,都采用协议票价法。第二是车公里服务费,最近几年也在进行探索。这是乌鲁木齐地铁2号线去年在前期论证时我们也进行评估,进行了探索与创新。第三个是我们去年财政部21号文关于财政存储能力指引文件,对经营财政补贴给予一个补贴公式,呼和浩特轨道交通1号线时采用了财政部21号文的补贴公式。最后是现金流法,我们在在福州地铁2号线PPP模式,结合国内现有模式包括借鉴国外经验我们提出创新模式,今天我们福州地铁领导也参加了论坛,我们想把我们的想法,包括现在做的,我们国内其他的一些轨道交通的补贴模式,一些好处和不足进行介绍。

我们现在第一种方式是协议票价法这是最常见的模式,这里面是指按照我们政府和社会资本最低投资回报要求时,由政府和社会资本通过协商手段进行计算出价格。这个比实际价格要高,实际价格跟协议票价这个差价是一个补贴。这个优势明显,浅显易懂。国内应用案例比较多,国内大部分城市都采用这一种补贴的模式。这一个不足是政府的补贴跟项目的实际现金流是脱节的,我们知道政府在轨道交通这个项目里面,在开始阶段客流相对不足,政府按照协议条价法补贴相对来说比较少,这时候从项目本身来说最需要进行补贴,这时候政府按照协议票价的补贴反而少,所以导致这一轮补贴额度不能满足项目的实际需求。

第二是车公里服务费,我们认为有利于节约成本,但由于运行不足,我们项目要考虑投入产出两方面。尤其我们考虑它的利润,所以跟它的收益进行结合。仅仅考核成本很显然不足。重要的是这一个运行成本是构成非常复杂的。车公里成本究竟多少合理,这一个可能不同城市这个运营商差异也很大,难以有一个统一标准。这块我们认为目前有它的缺陷与不足。

第三点我们前面说轨道交通的21号文里面提出补贴公式。这个财政部去年提出来的公式有它的好处,公式比较简单,同时按照这一个公式来算各年补贴相对平稳。但这一种模式跟我们协议调价法也有它的特殊之处,跟实际的现金流缺口是脱节的。这一轮补贴实际根据我们自己的切身体会,我们在呼和浩特轨道交通采用这一种模式,当时我担任项目负责人。实际过程当中感觉到这一种模式是有问题的。理论动态可行性缺口跟合理收益混一块儿,经济学很难进行解决,更重要跟实际缺口脱节。

最后一点向大家介绍是我们的基于现金流补贴模式,这是我们在福州地铁2号线采用这一种模式。这一个福州地铁2号线是项目负责人。这一种现金流补贴分两大块。第一个阶段是项目可行性缺口这个补贴。第二个社会投资人合理补贴我们叫做ROS。简单介绍一下这个GAP是指可行性缺口补贴,国家发改委,财政部经常提出这个问题,究竟什么是可行性缺口,怎么有一个明确定义。我们这个专业地方来说所谓可行性缺口,主要是指这个项目的财务计划性流量表,这里面加起来的净现金流,每一年进行叠加,累计净现金流,这个时候如果出现负数时这个资金链要断裂,这就需要政府进行补贴,所谓我们的进行可行性缺口的补贴。所以我们把这一个可行性缺口补贴主要是指我们净现金流的缺口。

第二块是社会投资人合理回报。净现金流补贴的话对于轨道交通项目来说,这个社会资本可能回报是在那个前期都关注,我们无论是政府还是社会资本,尤其社会资本都是关注核心问题。有回报率,达到一定回报率才愿意投资,是理性投资。而社会资本回报率一般是指社会资本的内部收益率。尤其轨道交通是同股不同权,一般都是社会资本放在那个数据而不是财务计划,就是说资本金那个数据。根据我们社会资本化收益率这个现金流量表,现金流入这是社会资本方或者利润。我们轨道交通项目里面可能较长时间根本没有利润。这一种情况下我们设置了实际回报。指的是什么?我们前面说的这一个财务计划性流量表里面,净现金流,我们认为其他的投资或者净现金流,只要我们的投资投下去,在经营期间我们的还本付息该多少就多少,不会因为经营好坏产生变化,也跟我们的新增车辆与折旧问题,跟我们经营好坏没有关系,我们把社会资本,经营或者现金流出现正值,经营现金流入大于流出,社会资本方可以获得回报。自负盈亏这个情况下资本会有利润。我们回报。我们利润加引号。现金流这个流出主要社会资本方资本金的投资,这一个是现金流出。现金流入可以获得社会资本合理回报。这种情况下把社会资本这个回报做起来。我们把社会资本这个现金流回报加项目补贴回报,最后加在可行性缺口里面去,加项目财务计划现金流量表,目标是什么?至少让我们财务现金流量表这个累计的不出负值。一个是满足我们不出现负值,第二满足社会资本的合理回报,这是我们新一轮补贴模式。这一个要跟我们的考核机制结合起来。我们认为PPP项目必须要把社会资本回报跟考核,跟绩效挂钩,这里面绩效包括竞争期绩效,运营期绩效综合考虑,社会资本方在每年进行结算时,该拿多少钱补贴的时候,我们必须一方面考虑跟他实际经营情况,包括各方违约,以及我们的奖励这些因素综合起来,就是我们的社会资本方合理的,应该获得的回报。

最后跟各位嘉宾各位领导介绍一下我们关于补贴这块,有关机制建设的建议。经营补贴我们认为很多问题是需要解决的。不管采用什么模式都需要注意一个问题,一个是补贴所得税减免,我们知道补贴是来自政府补贴,所得税将来要返还给政府,社会资本方获得回报一般是社会利润里面进行分红。先交税再分红。是内部循环,我们认为这一个实际一定程度上虚增GDP,所得税是很重要一个问题。

第二个是考核机制,很多专家提到我们考核应该全生命周期考核。项目前期制定考核目标。在建设和运营过程当中要跟踪进行评价,事后进行后评价,将政府的付费。使用者付费跟我们的绩效评价进行挂钩。第三点我们的客流风险分配机制,轨道交通不光轨道交通,我们所有的交通项目最重要风险。客流风险我们各方面都是很关心焦点问题。我们知道对于交通项目是一个培育过程。实际这个客流我们基本上在风险分配时知道客流本身属性。它不是简单取决于我们的经营好坏。一定程度更加取决于我们的人口分布,以及我们经济社会发展的水平,跟本身经营者本身的努力没有直接关系。我们轨道交通尤其城市第一条轨道交通,无论怎么努力,可能在那个较长时间内客流不能达到你的设计客流。我们在设定现在轨道交通里面有的像设计一些保底客流,这个实际也不太合理,因为跟客流没有直接关系,较长时间内如果客流比较低,尤其项目初期这时候需要社会资本,可能不能忽略,按照正常的客流不能分配利润。这一种情况下它的经营利润负的。这时候要设计一定的预付机制。我们在福州地铁就设定一个按照那个社会资本投资回报,项目初期可能按照一定资金成本利率给适当补偿,提前给补偿。总的生命周期,社会资本方一个合理回报率就行,前期提前给回报,一方面减少后期财政压力,第二个在社会资本方提前可以获得回报。

第四点是超额回报分享机制。客流是在变化的,尤其后期形成网以后客流会发生变化。这时候初期社会资本方是优先获得回报。对经营项目这是必要的。随着客流的增加,政府方,因为轨道交通基本都是政府参股的,政府方投资人代表将来也要参与收益分配,如果将来这个项目社会资本方收益分配跟政府方收益分配达到同等收益率,还有收益,我们知道很多项目轨道交通是A资产,B资产,B资产经常考虑P在上头,A资产的话,如果还有收益的话A资产毕竟是政府投资也要参与收益分配,毕竟是项目完整部分不能说投资没有收益。最后三个都获得合理回报,同等回报可以按照同股同权进行分配。

最后是运营补贴预算机制。轨道交通投资非常巨大,收益不是很高,这一种情况下必须要建立长期信任互信机制,把合理补贴纳入财政预算,报告放在中长期规划里面保证社会资本补贴这一轮可靠性,社会资本对于政府充分的信任让项目早日落实。我今天主要介绍这么多,谢谢大家。

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