重庆市PPP制度设计与探索过程中的经验和体会

2016-06-23 中国发展网

中国发展网6月23日青岛报道 

重庆市发改委的欧阳林:非常高兴来到青岛,参加中国PPP论坛。在这里,也想与诸位来分享我们重庆市PPP制度设计与探索过程中的经验和体会,也起到一个抛砖引玉的作用。

我首先介绍一下我们重庆市PPP顶层设计。我们发改委在重庆市委、市政府的领导下,把握重庆经济运行的新常态和重庆所处的新阶段这样的时代特征,将PPP模式作为我们推进供给侧结构性改革和培育经济增长新动能的重要抓手。

在启动之初,我们就坚持需求导向,问题导向,从关键环节入手,理清核心要点,严控风险关口,归纳起来就是三个主体,两个关系,一个理念。

三个主体,就是政府、投资人和社会公众。两个关系就是政府与投资人的合作伙伴关系。投资人与社会公众的公共产品服务供给与消费关系。“一个理念”,就是PPP应该是一种合作理念,它难以有一个固定的模式。其中“三个主体”和“两个关系”,这里面就包含了政府的融资成本、社会投资效益、公共服务产品价格和标准,这关键环节和要点。

我们以此为重点,逐一梳理,来进行制度设计。比如针对投资人的收益和风险,重点围绕项目的商业模式和信用结构,进行制度设计。针对政府融资成本和负债问题,重点围绕利率周期、信用结构来进行制度设计,针对公共服务价格和标准,我们重点落实监督责任进行制度设计。一个理念,就是从项目实作方面进行考虑。每个项目由于建设条件、市场边界、实施背景和环节千差万别,很难有一种固定模式适用于所有项目,因此我们一开始提出一事一议,一事一审的制度要求。

结合这些思考,我们根据中央文件精神,先报请市政府出台了《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》,《关于稳步推进PPP改革实施办法》,推动相关领域的指导意见和实施方案,实施1+X的制度体系。

第二,介绍一下重庆市的PPP制度体系。

总体可以归纳为五大基本原则,五大边界条件,五个风险防范。媒体归纳为我们重庆市的15条军规。

第一是坚持五大基本原则。一是坚持风险共担,政府与投资人共同承担相应的项目建设和运营风险。但是政府不能够承担项目运营的兜底责任。二是坚持利益共享,就是既要充分调动社会资本参与的积极性,又要防止不合理的利益调动,政府按合约分享项目标的。三是坚持交易公平,除了国家保密协议以外,资产和股权转让,投资人引入都应该在相应的交易场所进行,确保交易规范、程序合法。四是坚持诚信守约,政府和投资人一旦签约之后,一定要履行,一旦违约依法赔偿。四是坚持收益约束,杜绝出现暴利。

第二个方面是理清五大边界条件,我们根据目前项目不同的盈利水平和经营特点,分五个领域来进行我们的PPP改革试点。一是市场定价类项目,这块主要包括高速公路、港口等价格改革到位、交易结构明晰的行业。通过发挥项目引导作用,由项目投资人通过收费实现运营平衡。二是通过价格调整类项目,像停车场等项目,当期效益标准还没有完成运营,在当期赋予项目收益预期,赋予约束条件,在未来确保价格到位,实现生命周期的平衡。三是服务类项目,包括垃圾焚烧发电、医疗、桥隧等项目。在当前政府核定的价格还不足以弥补项目运营成本的时候,我们可以通过政府的补贴,对不足的部分给予补贴,来实现项目的运营平衡。四是资源配置类项目,主要包括水库、轨道、市郊铁路等项目,它的经营效益较低,市场化条件不足,我们定价补充,实现项目的运营平衡。五是收益约束类项目,受财政部43号文件的影响,通过合理约定投资人的有限收益,引导投资人来加快项目实施,这大体应该属于一种政府采购服务的项目。

三是做好五个风险防范。第一是防范暴利风险,我们以同期银行利率作为参考,合理设定投资人的收益水平,防止形似而神不似。二是防范垄断风险,加强对市场定价项目的引导,严防投资人乱收费,损害公共利益,同时要强化公共服务的标准管理,确保投资人保质保量提供公共服务和公共产品。三是防范标准混乱风险。同类的PPP项目,也有大体相似的标准,以杜绝我们在不同区县,因为标的不统一,导致价格资源的混乱。四是防范道德风险。我们要充分利用交易平台,营造公开公平公正的交易环境,确保阳光操作。五是防范救助风险,在制定合同的时候,要充分考虑项目运作中的突发情况,并建立应急处理措施,确保在特定情况,项目无法的运转的时候,能够启动应急预案,确保公众利益。

三是重庆市PPP改革的经验和体会。

总结我们PPP的改革经验,有以下体会与各位来宾进行探讨与分享:

一是分工明确的部门协作机制是前提。现在针对我们PPP项目监管部门多,职责不明确的现实问题,我们着力健全了PPP的工作协调机制。我们依托市政府重大项目联席会议制度,建立了由市政府前头,市城乡建委、市发改委等部门牵头的联席会议。区县政府申报、市级各行业部门审核、发改委组织会审,上报市政府审批,其中PPP实施方案经市发改委会同行业部门会审以后,如果没有意义的,由市发改委直接上报市政府审批,如果持有不同意见的,由发改委组织按照工作机制、协调机制进行审议以后,再报市政府审批,同时在全过程由市审计局负责审计监督。凡形成政府债务、财政资金和资源配置,和调整价格和标准的,必须由市发改委上报市政府审批。通过明确责任、合理分工,强化协调,来确保我们重庆PPP项目的决策流程,实现科学高效的运转。

第二是强化区县辅导核项目储备是基础。我们针对区县人才不足的问题,我们建立PPP项目储备库,编制《重庆市PPP操作指南》等一系列指导文件,抓好政策及实务培训三个环节。目前我们市级项目储备库已经建成,各个区县给我们报了三百多个项目,但是我们报着宁缺毋滥的原则,前期入库一百多个项目。我们按照国际国内的成功案例,分别汇编成册,让区县市学习。三是开展业务培训,我们今年4月,召开了全市PPP实务的培训会,就风险防控问题进行辅导。

第三,合理嵌入基本建设程序是核心。我们重庆的做法是不固化、不强调,将PPP方案纳入到基本建设程序中。考虑到PPP项目的复杂性,进行联合审批,将可行性报告和前期工作相结合,将PPP投资建设的全过程都纳入到基本建设程序来进行监管。

第四,通过招标程序引入投资人是关键。我们认为新建的基本建设项目,应该适用于招标投标法。此前我们在一些项目,也想通过政府采购方式,在此过程中发现在建设的流程中,无法对接,最终还是回到招标投标这样一个途径。

第五,科学设置PPP中心定位和职责是支撑。我们是通过建立部门协调机制,解决政府职能协调问题。依托重庆市国际投资咨询集团成立重庆市PPP中心。

第六,努力营造民间资本的参与环境是方向。这也是我们的热门话题,现在我们也希望通过我们的民营银行,我们的商业保理公司、再担保平台和发挥民营资本运营成本较低的特点,来进一步探索民营企业的参与PPP的路径。

总的来说,我们按照市政府的要求,每年都要推出一批PPP的项目,我们前两年已经推出2600亿的PPP项目,70%已经实现落地签约。争取7月之前要发布第三批PPP项目。我们也希望我们的各位朋友到重庆考察投资,共同推动重庆PPP项目建设迈向新的台阶。我就介绍到这里,谢谢大家。

(稿件根据会议速记整理,未经发言者审定。)

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