赵成峰:关于公共基础设施特许经营立法的若干考虑

2016-06-23 中国发展网

中国发展网6月23日青岛报道 

国家发改委法规司赵成峰:各位专家大家下午好。很高兴有机会参加中国PPP论坛,并借这个机会向大家汇报一下国家发改委在推动PPP领域的立法有关情况。同时也借这个机会感谢在座各位专家和各方面对我们这部立法的关注、支持甚至批评。因为我觉得立法是国家的一个公器,肯定是社会各方面认识的一个集中体现,我也希望大家能够一如既往关注和支持立法。

我今天发言的题目是关于公共基础设施特许经营立法的若干思考,我的题目略做了调整,原来是若干考虑,现在是改为若干思考。有很多问题也需要求证大家,给我们提供帮助,提供重要的实践借鉴。

我今天主要讲三个层面,围绕立法,就是围绕国家发改委正在推动的基础设施和公共事业特许经营我讲三个方面的问题,一个是关于立法的定位,第二是关于立法的整体思路,第三是关于立法重点制度设计。

关于立法的定位,我首先从结论出发,就是从一个立法起草者、参与者或者从国家发改委的角度,我们认为PPP领域基本法,主要从三个层面考虑,一是党中央国务院明确部署,二是符合我国实践和国际经验,三是有利于避免制度冲突,促进实践的统一性或者行业的持续健康发展。

第一个层面,关于党中央、国务院的明确部署。就是关于基础设施和公用事业特许经营立法,在2013年就经党中央批准,列入全国人大十二届的立法规划,并连续于2014年—2016年列为国务院的立法工作计划。而且李克强总理对这部立法专门有明确的批示,就是要积极推进这部立法,为鼓励民间资本进入相关领域提供基础的法制保障。特别是去年4月,我们按照国务院的部署,先行出台了一个25号令,基本上确定立法制度的框架。今年以来,我们首先是会同财政部、法制办还有其他的八个部委,一共是11个部委,成立程序经营立法的领导小组,今年3月11日第一次召开了领导小组的会议,明确在今年的3月份,要形成特许经营立法草案上报国务院。第二,我们为什么它是基本法?就是因为它符合我国实践和国际基本做法。实际上各方面的专家,对于我们原来国办发42号文,关于在公共服务领域推动合作资本模式的通知和办法。这两个文件的思路做了一个脉络梳理。从42号文和25号令的内容上其实没有任何区别只是从不同角度做了区别。一个是25号令,没有包括社会事业,因为这是基于我们在公共服务领域,特别容易引起政府购买服务还是基础设施建设,这个是有存疑的。所以那个地方,25号令把公用事业这块拿出来了。第二,在操作模式上,42号文里面进行了拓展,仅仅从两个立法文件上看,实际没有太多的区别,实际是一致的。因为这两个文件我参与了具体的起草,就是给大家解释一下,PPP更多是一个政策文件。25号令是一个基本制度规范,这两个从基本的原则、基本的范围、基本的模式基本是一致的,所以大家不要局限于就名称来谈名称。

第二,从我国实践来看是统一的,我们30年特许经营的实践,一直是立足于特许经营,包括地方出台上百件地方法规都是特许经营。PPP是这两年出了很多的文件但是从立法上一直没有,就是因为它缺乏一个边界。为什么边界没有?就是因为国际上也没有一个统一的定义,统一的适合各国能够认可的统一范围。从国际经验来看,也是结合国情制定方案。包括英国和日本,也有特许经营。像我理解的西班牙,包括欧盟的指令,更多像一个促进法。很多人拿来联合国的融资示范法,实际是一个定位于特许经营,很多人认为它已经过时了。我们4月份与联合国进行一个交流,里面有一个内部的报告,只是认为对示范融资的扩展,但是他们认为从体系来看还是适合特许经营。所以从国际经验和我国的实践,确立了立法名称。包括这部立法在我们申报立法项目的时候,全国人大、财经委、国务院法制办也是进行了几轮讨论,一个是典型的像日本和台湾,都是促进私人参与基础设施法,是一个促进法的概念。但是当时人大是不同意的,因为促进法更多像倡导性,而没有规范性。第二是政府与事务合作法。这个概念太宽泛,基本不成熟,所以定位于基础设施特许经营立法的一个名称,这是一个基本的,我们实践的国际经验确定的立法名称。

第三,为了避免同一个领域里面出现两部立法,所以我们也与法制办做报告,包括人大和法制办一直强调在PPP只能是一部立法,也就是我们目前党中央国务院已明确部署的,人大的立法、国务院立法计划也明确要求的。国内专家到现在还在就名称谈名称,我就觉得特别奇怪,我们跟国际专家做了一系列的要求,包括跟亚行,英国、法国驻华使馆,他们最关注的不是立法名称,关注是实质内容,它认为最核心的一个要点是,建议是同一领域只能有一部立法。第二,要关注你怎么来公开、公平地竞争,促进社会资本参与基础设施和公用事业的建设,这是国际专家的基本考量。

所以现在虽然说PPP很热,各行各业,各地,包括论坛热、中介热,但是制度还是要有冷思考,制度一定将具有共识的,可操作性的固化下来,从而可持续发展。这是我们的立足点。这是给大家汇报的第一个方面的问题,就是关于立法的基本定位。

二、立法总体思路

也就是我们可能立法里重点把握的一些原则。实际这个是比较虚,我大致给大家介绍一下。我自己个人概括为三个坚持,一个是坚持借鉴国际经验与立足中国国情相结合,二是坚持目标导向与问题导向相结合,三是坚持立足当前与着眼长远相结合。

第一,是一个制度路径的选择,借鉴国际经验的基础上,与中国国情结合。一个基本落脚点是一个国家的发展阶段、发展体制和整个市场环境,所以从中国的角度来说,也要牢牢把握我们的国情是什么。第一是两个毫不动摇,两个毫不动摇的经济体制决定我们要有平衡。第二是我们的管理体制,有发改委,在国外没有发改委,很多是没有发改委的,实际上英国,现在很多PPP都是学习英国,英国的财政部,我理解就是相当于我们国家发改委和财政部的结合体。所以体制上有特殊性。第三,我们的发展阶段,也就是说我们还属于在一个转型升级快速发展的阶段,我们的基础设施公共服务领域还存在很多的短板。而这种短板单纯靠政府财政的支付是难以实施的,所以使用者付费模式可能在推进基础设施公共服务建设方面,还是一个很重要的方面。这是一个基于国情的考虑,当然,基于这三年的实践,以及这两年我们积极推动PPP事业的发展,我们也能够为国际经验提供一些制度和实践的借鉴,我们也没有必要妄自菲薄。大家一提到PPP,好像就否定了我们以前三十年的特许经营实践,甚至有些人认为过去所谓的特许经营就是一种老模式。但是要从历史的眼光看,我们的来宾电厂,当时BOT的模式,当时在那个阶段,我觉得是具有开创性的改革举措。所以我们判断一项制度,一定基于发展历史脉络做科学和相对平衡的评价,而不是以现在的眼光评价过去,我觉得那是不科学的。

第二,坚持目标导向与问题导向相结合。什么是坚持目标导向?目标导向就是基于我们国家在发展PPP的时候,我们在立法上怎么看待它的政策目标,或者我们立法的目标是什么?我认为PPP或者发展特许经营来说,不能简单是一个财税政策,也不是一个简单的投融资政策。我认为它是深化投融资体制改革,创新公共服务供给和提升国家治理能力的一个综合性的决策。也就是说我们的政策目标是一个多元的,而不是一元的视角。基于多元的视角,我们进行制度设计的时候,要从这三个角度考量,是否有利于行业的可持续发展,研究相应的政策措施和制度设计。

第二坚持问题导向,就是要务实管用,要解决目前在制度层面存在的这种所谓的不统一、不健全、不完善,乃至在实践中存在的可能的项目机制比较不明确,落地难、融资贵的问题,以及地方推出项目积极性不高等系列问题,通过制度来引导政府和社会资本。

第三,坚持立足当前和着眼长远相结合。我觉得更多是具体制度设计的考虑,坚持适用性和前瞻性的结果。我们的立法是一个有限目标,不能解决实践中所有的问题,但是它要确立一个基本的制度框架,因为立法时要考虑至少四个层级,立法是法律制度一个基本框架,配套政策,延伸细化,政策还要有一定的延续性,弥补制度可能固化带来的影响。第三个层面是还有一些合同和操作指南。也就是说我们的立法一定是和政策、合同、指南相配套,形成有机统一的体系,这是我们坚持的适用性,也就是说立足当前。

立足于着眼长远,我们既要总结三十年的建设,交通,城市的经验,同时还要保持一定的灵活性。比如我们在适用的领域,操作模式上来说,我特别同意刚才重庆市发改委提到的,对于立法上可以把主要模式进行规定,但是同时要有一些灵活性的处置,要有预留制度创新的接口,还有所谓的融资难、融资贵的问题,我们尽可能是一个宽口径,为金融创业提供一些路径,让市场发挥作用。这可能是我们在下一步立法里面也要着力考虑的。就是制度还有固化潜在的缺点,我们需要在制度设计的时候,能够更具有灵活性。这是我给大家汇报的第二个方面的问题。

三、立法重点制度设计

我概括为“四个立足”,一是明确适用范围,来统一基础制度。二是立足规范权利义务,厘清政府和社会边界,强化鼓励引导,发挥社会资本综合优势,四是立足于全生命周期管理,构建监督管理体制。

第一个立足就是关于明确适用范围,这个领域,我们重点要突出一个统一性,也就是说统一性就是,第一我们要在适用范围里强调一个基础制度的统一,至少有四个统一。第一是统一适用领域,二是统一操作模式,三是统一适用条件,四是统一回报机制。当然,这四个统一,我觉得是一个制度总体框架的设计,同时可能要设立相应的条款,赋予一些灵活性。在领域上,大致有五个方面的领域,能源、交通运输、水利、环保、市政和社会事业。第四个回报机制,就是政府付费、监管付费、开发经营权,开发经营权可能是授予广告权和土地开发。

第二个层面,关于规范权利义务,重点要厘清社会和政府的边界,突出契约精神,突出双方合作,重点规范三个方面的内容:第一是立足于权利义务的平等设置,也就是说基于政府和社会资本的协商合作,确立各自的权利义务。第二,机遇对政府权力的法律约束,可能制定一些相应的行政惩戒,避免规范政府任意违约。第三,SPV公司的有效界定。因为政府和社会资本合作的将来结合体,就是SPV公司的设定,在SPV公司设定的时候,我们可能基于这个SPV公司是不是将来要学习,国际上将SPV定位为一个项目实施的载体的源头。就是它要有别于一般公司法意义上的公司,在制度设计上,可能要跟公司法进行衔接,对SPV公司的建设运营破产进行一定的设置。

第三个层面,强化鼓励引导,发挥社会资本的效率和优势。发挥社会资本的优势,就是让专业的人干专业的事。这里面就是立足于我们要突出一个放活市场,通过制度机制的设置,使社会资本能够发挥它独特的优势,重点是三层面,一是保障公平竞争,采购程序上立足于公开透明,有两个核心要义:一是解决招标不能谈判的问题和招标采购的特殊性。二是强调投融资的支持,三是促进争议高效解决。仲裁和诉讼,特别对于仲裁的设置,希望给社会资本,特别是外来投资和民间投资关注的,特许经营到底可不可以仲裁,给予确定。

第四个层面,全生命周期。突出改革创新,一是前期程序的优化,我们立足于“减并转”。二是全过程的公开化,也就是说我们要通过立足于将整个项目的选择程序、项目的提出、项目的建设运营全部的公开,通过公开来强化监管。三是监督管理的标准化。我们的特许经营项目,最终还是监管有赖于一些技术标准,技术规则,需要我们明确相应的责任部门和责任主体,为监管提供一套所谓科学的技术标准体系。四是公众利益保障的持续化。我们最终的落脚点还是提高公共服务的质量和水平,落脚点一定是有利于服务和保障公众利益。所以这几个方面,一个是对一般意义上的公众利益的保护,同时对争议解决,还有特殊突发应急状态下,以及社会资本难以持续下的公众服务怎么保障要做出相应的制度设计。

最后做一个总结:一个基本法的定位,三个坚持的总体思路和四个立足的制度框架,谢谢。

(稿件根据会议速记整理,未经发言者审定。)

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