PPP重新谈判以及退出机制的问题

2016-06-23 中国发展网

中国发展网6月23日青岛报道 

清华大学PPP研究中心的副主任和首席专家王守清:谢谢李开孟主任,谢谢大家。刚才赵处长没有讲之前,我还挺紧张,因为我发言经常得罪政府和得罪投资者。他发言之后,我就有谱了。因为今天我讲在特许经营里面非常具体的问题,就是重新谈判和退出机制。

因为这些工作,很多都是我的学生做的,我只不过代表他们发言,当然里面很多观点,也是我和他们一块儿得出的结论。

为什么会有再谈判和退出机制?大家都知道,因为PPP合同一签就是十年、二十年、三十年。任何一方不管它多聪明或者是它的咨询和律师都聪明,都不可能准确预测到将来十年、二十年、三十年的东西,肯定会发生问题,而且整个环境也都在变化。所以退出机制是非常重要的。我说的退出机制包括再谈判和最后的退出。

在再谈判之后会造成很多的后果,一个是交易成本增加,可能对各方都不利。昨天台湾的叶教授讲的就是一个经典的案例,甚至谈判不成功就会破裂,合同终止,甚至项目就取消了。

我的学生收集过去一两年,从媒体上,从各种文章上收集的,我们国家过去38个发生的重大再谈判,一般小的没有太多的问题。每个谈判的发起人可能不一样,有的时候是企业,有的时候是政府,其实严格的说,有的时候再谈判是金融机构发起的。

38个再谈判原因有很多,一个是市场需求的预测,是占到最高的比例,这个预测不准。我们在学术界,其实对交通项目也一个特别的名词叫做乐观偏见。另外,投资者和牵线单位也相信政府不太靠谱的研究,因为受到老板的压力,老板说养了你一两年,一个项目没有签成,还有政府过度担保,这种担保不切实际,最后就等于逼着政府,因为要履约代价太高,就逼着政府去违约。另外在宏观政策的变化,这在发展中国家包括中国是非常明显的。我们国家的变化,原来地方政府对税收政策的优惠政策,出台不到两个月就取消了。现在这么多的政策法规,有效期我觉得最多是两三年,这和做长期的PPP是背道而驰的。另外,有的时候,前期可行性研究,对可行性研究不够,所以民众反对,还有投资者需求预测不准确。

再谈判以后,结果是什么?一个是社会资本完全退出,就包括政府回购,企业出售股份,谈判破裂了,可能很多都解决不了,会扯皮下去。另外是投报机制的调整,政府补贴、延长特许期、政府承诺创造外部条件,收费调整,或者缺资料。如果真正的破裂,对双方甚至对老百姓这是很不利的。这几个案例给我们的经验教训再详细梳理一下,会发现由于这些问题,造成项目收益不足,自然有可能造成企业要提出再谈判。如果市场需求量过高于预测,政府过度担保,这样有可能造成政府发起的再谈判,因为你要价太多了,我觉得吃亏了。确实有一些项目是暴利,特别在80年代末到90年代中期,台商在我们这里做的,很多是暴利。还有法律不健全也会造成再谈判。

所以怎么解决这些问题?一个是要发挥金融机构的作用,所以这一段时间,跟金融机构接触很多,真正有战略眼光的金融机构,实际在考虑完善PPP。而且尽量在前期,因为经验不足,如果金融机构尽早参与,通过融资的优化,降低融资成本,这个效率提高速度是非常快的。另外这是对有一些特别超低价的,要严格审查。上午有人说了,有些是野蛮人,不管怎么样,先拿到项目再说。有的项目是打掉牙往肚里咽,还有的合同签订不完善,就会扯皮。很多是错误的,还是沿用过去工程项目的招投标,这是不合适的。还有优秀咨询机构的作用,我这里特别强调优秀,因为很多咨询机构也就是这两年去学习PPP,也就知道的皮毛。现在是政府可能过高的估计地方政府官员的能力,也过高地估计了咨询和律师的能力,因为他们从学术界的角度来说,几年前全国真正做PPP研究吃饭的,可能不会超过十个,现在可能也不超过一百个,很多是半路出家。这种能力不足,各方面的能力不足,就造成很多项目不是不想做好,是没有能力做好。

另外合同不能签死了,签的是动态合同,动态合同里面,包括要明确再谈判触发机制,有争议解决机制,有调价机制。

还有发挥银行的作用,中国的金融体系有一个历史的问题,他们不太懂行业和项目,所以更多依赖于投资者或者政府的担保去发债,像国际上的金融机构,它的专业性是非常强的。因为它能够行业上判断项目的可能性。所以我们现在也应该尽量去实现有限追溯法,把风险转移给金融机构,金融机构必然更花力气好好评估这个项目。在去年以前,要做有限退出项目是很难的,但是今年由于金融体系的问题,经济的下滑,银行放贷放不出去了,这对银行是一个挑战,会慢慢被PPP边缘化。

还有一个大一点的就是完善政策法律。目前,行政诉讼法明确把特许经营列为行政合同,我觉得这个确实是对保护投资者是不利的,当然从合同本身来说,应该还是按合同来做,涉及到政府的行政,涉及到公共利益的保护,那些可能要按照行政合同来做。很多民营企业不愿意参与PPP项目,是因为地方政府信用过度透支,所以怎么样为地方政府增信是很重要的,因为如果立法了,地方政府依然不履约,依然问题存在。

推广以绩效为导向的付费机制,加强政府监管能力,维护公共利益。你符合我的要求和价格,我们就支付,如果不符合,那就让你血本无归,这是一种激励机制,真正实现了管理。

还有风险分担,对股权合理的设计,这个股权架构,包括债权结构,包括股贷比。英国就明确了股东不能完全由投资者,比例要在社会上公开招募,一个是增加透明度,一个是增加社会和股东的透明和控制力。

下面,还有一个就是更具体的退出机制。退出其实前面稍微提了一句,包括再谈判的提出。退出包括股权转让、置换、赠与、新增、减少、也包括公募股份。还包括中止合同、退出项目。退出的原因,刚才提到了,还有可能是政府满足老百姓的需求,不许再收费,引起堵塞。还有包括提前退出和期满退出,还有主动退出和被动退出,还有部分退出和完全退出,完全退出跟前面说的中止合同又相关。因为有过错退出和无过错退出,也要区别对待。

这里一有个退出的原则,有限保护项目的持续运营,提供服务,保护公众利益,这是非常关键的。所以从政府和学术界一直强调这个东西。第二是公平,你要让这个项目相关的所有人都要基本妥协。

这个退出必须设置限制,因为要保护公众利益,所以我们要区别对待。如果是这个项目有实质控制力的股东,它的退出必须受到约束,比如说建设期的承包商,运营期的运营商。这里面就必须有锁定期,比如说承包商这个项目建成以后,五年以后,你才可以转让股份,而且你转让股份,必须事先获得政府的同意。政府同意以后,你找谁来接手你的股份?你退出以后,至少必须保留多少股份?万一项目质量出了问题,政府还是可以收拾你的。在运营期里面,当然运营商是实质控制股东。所以运营商的退出,就必须受到一种约束,因为这是非常重要的概念。

还有非实质性控制股东,比如说机构投资者、财务投资者,虽然有些股东,甚至他有控股,但是他对这个项目本身是没有任何实质控制权的,这种我们说为了发挥市场的流动性,为了鼓励大家都来,甚至在二级市场上融资,这个是允许的。这种我们建议尽量按市场化去运作,大家愿意买,是股市交易,二级市场。

退出的程序,学法律的知道,一定是合同有约定的,合同有约定的我们就按照合同约定走。但是合同约定以后,因为前面说了,你不可能那么聪明,可能有一些不合适,随着时间的发展,超出了上下限。因为合同约定超出上下限,基本重新谈判,但是这些东西失灵以后怎么办?如果合同没有约定的,肯定要商量。

所以退出就是必须保证公平。对投资者来说,包括银行,出了这么多钱,最后这个东西要能回来,在学术界也有争议,到底是按照资产的现有价值去补偿,还是按照成本去补偿?当然,这是可以微调。但是这是必须得补偿的,这是涉及到公平。这个产权有没有给,这个要确定,这是律师的事情,原则上要把握清楚。第二,投资者如果有过错,在上述补偿的基础上,可能要罚款,可能不能把钱收回来,因为你影响老百姓的生活了,影响政府的声誉了。另外,如果是政府违约了,我们是按照同时期比如说过去三年,同地区,比如都是北京市,同行业,比如都是高速公路,市场回报是多少,我们按照这个去补偿。这个设定期还有五年,在国外,其实五年里面还可以挣多少钱,他们也可以要求给我补偿,但是在中国,我建议投资者还是算了吧,我们还是要保护公众的利益。我就讲这么多,谢谢大家。

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