中国PPP制度顶层设计的主要问题和改进建议

2016-06-23 中国发展网

中国发展网6月23日青岛报道 

君合律师事务所合伙人刘世坚:大家下午好,首先,开孟主任过誉,我在PPP领域从事实践工作年头多一点,也谈不上太多的见地,跟大家交流。非常感谢今天受到主办方的邀请,有机会过来和业内这么多的同仁一起交流重要的话题,PPP顶层制度的设计。

因为今天只有20分钟,但是我觉得这个话题可以讲一天两天三天都可以,今天这个话题讲得快一些。我想从宏观、微观层面来讲。顶层设计是什么,实务界已经谈了很多年了。当时我们做了几个试点项目之后,也确实前国家计委,也推出BOT法案,可惜最后夭折。

所以宏观层面,顶层设计我们真的是千呼万唤,实际还是政策驱动,实践先行。从实务倒逼顶层设计。

我自己对PPP模式有一个阶段性的总结,第一个阶段是1990年代—2003年,摸着石头过河的阶段,推了几个试点项目,来宾B电厂,还有没有做成的,像长沙电厂。我当时在一个咨询公司,我们公司同时聘请了国内和国外的律师事务所,也聘请了四大之一为我们做咨询顾问,真的是一点不懂。对面坐的老外阵容相当庞大,有律师、会计师,还有银行代表。当时真是摸着石头过河的阶段,但是那几个项目做得非常规范,可惜就是国家计委因为BOT法没有推行,这个阶段就过去了。

第二个阶段是126号令,从2004年—2013年,有一个大规模的特许经营的落地,这个阶段,我们对BOT模式,对特许经营,有了更深刻的理解。这个阶段叫做黑猫、白猫阶段,因为实用主义特别明显,地方政府为了融资,投资者为了跑马圈地。顶层设计也是没有完成的,只有一个126号令,以及在各地的复制翻版。

到了2014年有了一个全新的阶段,由财政部和发改委一起推动,我们叫做PPP元年。所以我们看到在中国,我们的PPP制度,实际上是靠部委来强力推动的,如果没有一个有实力、有决心的部委,PPP模式是推不下去的。

我这里先讲一下我的观点,再讲为什么会有这个观点。现在,我们看到,大家都知道发改委和财政部在PPP立法方面是有一些分歧。但是前段时间有财经32号文,是财政部和发改委一起推出的文件,有三个亮点值得关注:第一,提到了降温,2014年有两年的实践,PPP在中国实在太热了,所以发改委和财政部在这方面达成了共识,就是要降温。第二要有协调,不能各行其是。第三要防范风险,确确实实这个风险我个人认为是一个系统性的风险,不仅仅是每个项目的风险,是一个全国性的系统性的风险,是有的。从这三点来看,能够看到顶层设计的需求是呼之欲出的,而且能够看到立法的思路和方向。

从我个人的理解,包括刚才其他专家和赵处长的理解,有一点完全一致,我们希望两法并一法。通过两法并一法的方式,把这个顶层设计工作完成。而不是再自行其是,立一部特许经营法,那边财政部再立一个PPP法。

两法并一法,我个人的理解,也是借鉴开孟主任前面一篇文章,他和韩司长一行去英国、法国考察之后写的一篇文章,就是特许经营下的双轨制管理。什么叫双轨制呢?就是说现在国内狭义来讲有特许经营,也有PPP,什么是特许经营?什么又是PPP呢?刚才赵处长讲,国内的专家或者是国内从事这项工作的人,更多纠结于这个名称,现在还这么名称,首先我们觉得名不正则言不顺,提到特许经营,大家首先想到一定有特许,一定有经验,这跟我们做的大部分PPP项目是不一样的,绝大部分的PPP项目是没有特许的,或者故意规避特许,因为有行政诉讼法的问题。所以很多项目是没有特许的,如果还叫特许经营的话,可能大家自然而然会想到特许。很多项目是没有经营的,是公益类项目,只是现在强调经营,我们做了所谓很多BTO项目出来,如果还叫特许经营法,可能这方面有很多工作要做,要去做宣讲,告诉大家特许经营法是基于BOT出来的。如果是PPP法,比如说对于特许经营,叫做特许经营PPP项目,有一个清单,这两天群里还在转,有一个国法文件,是专门讲到特许经营应该采取正面清单制度,应该明确规定的才能够特许。我也同意这个观点,法律规定的就一定要特许,不然的话,你不能采取特许经营制度。另外一轨是政府购买服务的PPP项目,这个是不需要特许的。它纯粹是政府向社会资本购买服务。但是这两轨之间有交叉,它们都是提供公共事业服务,我们把这两轨并一轨,当然有很多细节问题,今天可能不适合探讨,这是一个大的思路,为什么我们这样想呢?可以往下看,实际是现状倒逼出的一个现状思考。

从纵观角度来,我们的政策导向一直是明确的,中央政策一直是鼓励你们投资的。我觉得政策导向一直都很纠结,一直觉得这么鼓励你,为什么民间投资上不来呢,甚至还有倒退的倾向?是因为市场偏向和政策导向是偏离的。

我们可以看一下,这么多年,从零几年开始一直到现在,中央层面出台了多少文件,我这里是挑选的。2005年一有个非公经济36条,2014年有一个国发60号文,2015年有国办发42号文。这些都是重量级文件,这些文件都是强调一点,鼓励民间投资,我们的政策导向和信号是非常清楚明确的。我们再来看一下跟PPP相关的文件,我自己总结了最近几个文件是比较重要的,一个是43号文,大家都知道,主要遏制地方债,42号文立马有一个反弹。43号文出来以后,立马有一个地方的反弹。然后出了40号文,某种程度是对43号文的放水,主要给融资平台放一条生路。60号文,这是发改委牵头起草的,还有国办发2015年的40号文,这是PPP顶层设计的文件,本质是相同的,只是国办发的文件更明确。我同意开孟主任的观点,PPP确实只是一个工具,但是就目前国家的现状而言,它已经成为一个非常具有战略地位的政策。我们政治为准国策,现在也有人叫它国策。你再想想它和供给侧改革的关系,实际这两个文件奠定了PPP在目前国内的地位。

再来看市场偏好,我总结了四条,一个是投资人这一端,今天上午了很多,央企、国企,还有嘉宾提出野蛮人的说法,不存在谁野蛮,市场就是这样,是有偏好的,不会贴着什么样的标签,因为你的管理好,因为你的名气大,不会的,主要还是看你是不是能把这个事情办成,我讲的是地方政府,你能不能把事情做好,能不能把资金成本压下来。对于风险,你的承受能力是不是更高一点,从这两方面来讲,还有一个政治方面的考量。央企、国企是有天然优势的,这是毋庸置疑的。政策银行和商业银行的对比也是非常清楚的,商业银行,现在很多人讲商业银行有机会,实际上机会还是很少,因为我们的制度设计有问题。战略投资者实力悬殊,财务投资带铐起舞。融资平台绝处逢生,公公合作暗流汹涌。

从市场偏好来看,实际上我们有一个系统性的风险,比如说我们用的钱大多是央企、国企的钱,哪里来?财政的钱,银行的钱,如果将来的项目还不起这个钱怎么办?这个风险就在这儿,这就是系统性的风险。我们可以看到,现在的各方面的这些问题,都纠结在这方面,就是我们怎么才能克服这个风险,这些都是需要去做的事情。每条讲起来都可以讲很长的时间,我们大概捋一下。我们今天更多是实施层面的,告诉你地方政府怎么做,给你一套游戏规则,把项目做起来,这两年做得很好,但是不够,缺的是顶层设计。

最后,强调一下我的一个观点,为什么说我们要两法并一法?因为现在从微观层面看,政治多盟的现象很严重,现在不知道怎么办,将来怎么样将来再说。现在不知道怎么立法,我们现在达成很多共识,我们要锁定下来,这些是过去十多年都没有达成的,比如说伙伴关系、风险共担、合理收益。这些如果有人违反这个共识,可能会触碰政治风险,所以锁定共识是很重要的。我们可以看到锁定共识需要什么呢?需要强势部委的推动,需要强势部委之间的协调,强强联手,当然我们不需要推翻现有的东西,我们需要务实。两法并一法,我们还可以使用行之有效财政部推出的这些规定,这些还是可以适用的,只是我们要针对经营型、准经营型的针对特许项目制定新的规则,或者在旧的规则上进行完善,这是双轨制的好处,不需要打破现有所有的一切,再另起炉灶,只需要完善和总结。

另外,需要落实的是现有的项目体制在这儿,不能说有一个物有所值论证和财政论证,就不管了,这是需要优化的,只是需要一个综合的考量。

最后,我想强调一下,还是应该超越分歧,锁定共识,这是一个非常宝贵的时间窗口,我们从来没有看到这么好的时机,要把共识锁定。然后尊重现状,把还厘清的边界,从理论上和实务层面做梳理,发改委开门立法,固化下来,当然这个法律不应该是僵化的,应该是原则性的框架,应该给解决现有刚才我讲的市场背离的问题,以及现在PPP项目和现有法规之间的冲突问题,怎么样留出一些空间,将来系统性的一个法律框架留出工作来做,不要想着一部法律解决所有问题,但是应该给解决问题留出机会。

最后因为是PPP论坛,我用另外一个“PPP”来总结我对立法自己的一个期待也好,或者我希望我自己能够参与到这么一个过程中去。我们应该做到专业,让专业的人做专业的事情,秉持专业的精神,去抛弃部门之间的分歧或者利益之间的区别。其次,我们要务实,用务实的态度和务实的精神来做事情,不要忽视现有中国的国情,不要忽视过去十多年,包括过去两三年已经取得的成绩和总结出来的经验教训,只有这样,我认为我们才能做一个法律,不是完美法律,是经得起时间和历史检验的法律,我觉得这是最重要的,谢谢。

(稿件根据会议速记整理,未经发言者审定。)

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