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2016年,我国PPP的十大突破

ppp 2016年

摘要:PPP项目所需的资金量大、周期长,对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验,融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。随着PPP项目的签约落地,资金需求进一步加大,急需突破地方基建融资的瓶颈,打破项目落地困局。

2016年,是PPP模式在中国发展的第三个年头,在各方的共同努力下,中国式PPP日趋成熟,成效初显,PPP项目落地情况持续向好。根据全国PPP综合信息平台最新数据,入库项目的落地率首超30%,取得了实质性进展。回顾2016年,中国式PPP有序推进,本文将基于时间序列,梳理PPP模式的十大突破。

一、2016年2月29日,全国PPP综合信息平台正式启用

信息公开是促进PPP模式规范发展的重要举措,2016年2月29日,全国PPP综合信息平台在财政部PPP中心网站(www.cpppc.org)正式启用,披露了入库项目的名称、所在地区、所属行业、投资金额、实施阶段、合作年限、运作方式、回报机制、发起时间、发起类型、项目概况、联系方式、项目级别等基本信息,PPP项目的相关信息得以公开透明。这是我国首次公开对外发布PPP大数据,也是迄今为止最权威、最完整、最实用的官方PPP信息平台和数据库,便于对PPP项目进行全生命周期监管,有利于建立统一、规范、透明的PPP市场。

2016年10月28日,财政部PPP中心印发《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法(征求意见稿)》,旨在规范PPP项目信息公开工作,有效监督和约束PPP项目各参与方行为,保障公众知情权,促进PPP市场公平竞争、规范和可持续发展。

至此,PPP信息披露制度日趋健全,信息公开范围逐步扩大,信息公开力度逐渐加大,市场环境愈发透明,引导PPP模式健康规范发展。

二、2016年3月4日,1800亿的中国PPP融资支持基金注册成立

2016年3月4日,财政部主导发起、多家大型金融机构参股的中国政企合作投资基金股份有限公司,在北京海淀注册成立,注册资本为1800亿元。经营范围为非证券业务的投资、投资管理、咨询、股权投资、债券投资、项目投资、资产管理、企业管理、经济信息咨询等。

2016年7月27日,1800亿中国PPP融资支持基金首单花落呼和浩特市轨道1、2号线,投资24亿元,主要为股权投资。此后,政企合作基金快速发展,已与河南多个项目签约,积极对接湖北、四川、吉林、海南等省份PPP项目,并与内蒙古自治区、吉林省、江苏省、河南省、湖南省、海南省、贵州省、陕西省、宁夏回族自治区等9省区分别签署合作设立省级PPP基金的协议,基金总规模437亿元。自正式运营以来,中国PPP基金累计签约金额517亿元,成功发挥种子和杠杆作用,撬动社会资本。

三、2016年7月3日,保险资金加速松绑,积极对接PPP项目

2016年7月3日,保监会修订发布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》,提出“拓宽投资空间,在防范风险的前提下,放宽保险资金可投资基础设施项目的行业范围,增加PPP模式等可行投资模式”,为保险资金进入PPP项目提供了支撑。

在政策制度的保驾护航下,保险资金加速对接PPP项目,2016年9月2日,呼和浩特市轨道交通1号线一期工程PPP项目正式签约,中国太平保险集团旗下的深圳市太平投资有限公司直接投资,投入本金约1.5亿,占股2%,险资入股轨道交通PPP项目第一单成功落地,这是继2016年8月1日正式实施的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》后,险资首个正式“亮相”的项目,成为保险资金参与PPP项目的成功范例。

四、2016年7月7日,PPP立法由国务院法制办牵头,驶入快车道

2016年7月7日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,听取PPP模式推广情况汇报,发改委和财政部两个部门分别提请了“特许经营立法”和“PPP立法”的意见,其中许多内容重复交叉,还有不少意见相左。总理当即明确要求由国务院法制办牵头,在起草相关法律法规条例过程中,既要充分听取吸收相关部门的意见和建议,更要站在‘法治’的高度,超越于部门利益之上。

终于,在国务院统一协调下,PPP立法全部交由国务院法制办统筹主导,财政部和发改委作为参与方支持配合,终于,两法合一,PPP上位法驶入快车道,有望加速出台,以更好的法治环境更大激发社会投资活力。

五、2016年7月7日,部委分工尘埃落定,权责利界限渐清晰

2016年7月7日,国务院常务会议对两部门职责进行了明确的分工。发改委牵头负责传统基础设施领域PPP项目,财政部负责公共服务领域PPP项目的推进工作。至此,两部门分工终于尘埃落定,财政部牵头公共服务领域,发改委侧重基础设施领域,工作思路更加明晰。

自此,发改委和财政部分别开始了各自领域的PPP模式推广工作:发改委下发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》和《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》,理顺传统基础设施领域PPP项目操作流程,指导传统领域PPP项目运作实施;财政部出台《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》和《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,细化财政部门在在公共服务领域PPP项目的职责和工作流程。

六、2016年10月13日,示范项目再扩容,成功突破万亿

示范项目作为财政部推广运用PPP模式的重要抓手,旨在形成可复制、可推广的实施范例,发挥引导示范效应,为后续PPP项目的实施操作提供指导和参考,因此,在PPP模式发展初期,示范项目由于其规范性和引导性,受到了极高的关注。

财政部已分别于2014年11月和2015年9月公布第一、二批示范项目,共计233个,投资额8000多亿元。但相对于数十亿元的PPP市场,示范项目的规模亟待扩张。终于,2016年10月13日,财政部联合19部委发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》,正式对外公布第三批示范项目,共有516个项目,计划总投资金额1.17万亿,规模首次破万亿。由此可见,第三批示范项目数量和规模均有大幅度提升,涉及的行业范围更加广泛,示范项目从存量项目为主转变为以新增项目为主。

七、2016年10月13日,“两招合一”取得新进展

新建PPP项目中大多包含建设部分,PPP项目的社会投资方和施工单位的选定程序备受关注,《招标投标法实施条例》第九条第1款第(三)项规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可以不进行招标,简称“两招合一”。但在实践过程中,PPP与特许经营界限不清、联合体投标、选取社会投资方的方式多样等,导致社会投资方和施工单位选定过程中的“两招合一”困难重重,备受争议。

财政部和发改委两大主管部门意识到在实际操作过程中存在的困扰,纷纷发文理清“两招合一”的适用情形。

2016年10月13日,《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)规定“已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,可以不再进行招标”,表明依据政府采购法选定社会资本方如果具备相应的资质可自行建设,不用再次招标。

2016年10月29日,发改委印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)),指出“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的,必须按照《招标投标法》的规定,通过招标方式选择社会资本方”,并在第三条规定PPP模式主要包括特许经营和政府购买两类,可以推出,“两招合一”仅适用于通过招标方式选择社会资本方的情况下。

虽然,两部委仍存有差异,但都认可在招标方式下的“两招合一”,社会资本选择取得新进展。

八、2016年10月14日,“PPP+土地”模式受认可

PPP项目土地的获得渠道有划拨、出让、租赁和作价出资或入股四种模式,目前,采取招标、拍卖或挂牌方式出让较为常见,但由于特许经营权的招标和项目土地使用权的招拍挂是分开的两个流程,如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权,是社会资本参与PPP项目的一大困扰。加上国土资源部的缺位,PPP项目土地取得存在一定的困难。

目前,财政部、发改委、国土资源部三部委先后发文认可“PPP+土地”模式,PPP项目的土地取得将更加顺畅。

2016年10月14日,财政部联合19部委下发《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金[2016]91号),明确PPP项目土地供应方式,规定可将通过竞争方式确定项目投资者和用地者的环节合并实施。

2016年10月29日,发改委印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)),在社会资本方遴选过程中,各地要积极创造条件,采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂,鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。

2016年11月1日,国土资源部印发《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号),明确在采用PPP模式实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的,可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。

九、2016年1127,完善产权保护制度,强化政府信用约束

政府作为PPP模式的重要参与方,在PPP项目中扮演着重要的作用。在实际操作过程中,政府方较为强势,“合同是张纸,签完随时改”的现象时有发生,由于地方政府存在信用缺位,契约意识较为淡薄,导致社会资本参与有所顾虑。

2016年11月27日,《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式对外公布,意在完善产权保护制度,保障相关主体的合法权益。政府守信践诺机制逐步完善,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,否则,应承担法律责任和经济责任。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系,建立政务失信记录,建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制,加大对政务失信行为惩戒力度,这对PPP是一大利好,社会资本的合法权益更有保障。

十、2016年12月26日,PPP项目资产证券化正式启动

PPP项目所需的资金量大、周期长,对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验,融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。随着PPP项目的签约落地,资金需求进一步加大,急需突破地方基建融资的瓶颈,打破项目落地困局。

2016年12月26日,国家发展改革委、中国证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,共推PPP项目资产证券化融资,以期盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收,增强PPP项目对社会资本的吸引力。这是国务院有关部门首次正式启动PPP项目资产证券化,为PPP项目融资指明了新方向,对于破解PPP项目融资难题、助力项目加速落地意义重大。

责任编辑:孙瑾杰

(原标题:2016年,我国PPP的十大突破)