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PPP是中国经济的正能量

ppp 基础设施投资 政府债务

摘要:本文从四个方面分析了PPP模式,认为PPP模式为民企打开了一扇门,是一种更为规范化的基础设施投资模式,并既非政府债务的因,也非政府债务的果,兼论中国政府债务负担,是基础设施领域的一种投资模式,在一定程度上推动着科技创新。

一、PPP模式为民企打开了一扇门

PPP模式既为政府与社会资本合作模式,这种模式在原有的政府主导的基础设施投资中引入了社会投资人,使得民间资本有机会参与到类似项目中来,从已经落地的PPP项目中标人所有权背景来看,这里的社会投资人同时包含了国有企业和民营企业。

2014年被称为PPP元年,从这一年开始PPP模式在基础设施建设中得到了大量的运用,据龙元明城PPP研究中心的统计,截止到2017年1月,全国已公布中标信息的PPP项目总规模约有3.18万亿,成交项目个数1922个,其中由民营企业单独或作为联合体牵头人中标的PPP项目个数约占52%,可以看出民营企业在PPP行业中的参与活跃度很高,且如下图所示,从2014年到2016年,民营企业参与中标的PPP项目个数也在成倍增长,民营企业已经成为PPP市场上重要的一部分社会资本方。

民营企业参与PPP项目是自发行为,更是受到政府政策鼓励,据统计,截止到2016年底国家级和各省级政府部门发布的与PPP项目的政策约有200余项,其中更有近40项文件提到了鼓励民营企业参与PPP项目的投资,激发了民营企业参与PPP项目的热情。作为PPP项目的社会投资人,中、小型民营企业在资金实力、业绩能力和专业资质等方面确实与大型国有企业还有较大差距,故大多民营企业比较适合做一些中小型体量的PPP项目,从中标落地的项目数据来看,中小型体量的PPP项目个数较多,类型也较广泛,能够满足不同类型民营企业的需求。在未来的PPP市场中,相信会有更多的民营资本参与到PPP的市场中来。

二、PPP是一种更为规范化的基础设施投资模式

对于一些合作期限长达十几年甚至数十年的基础设施投资项目,地方政府可能换届多次,只有从国家层面完善法律和制度体系才能更好地保证企业的权益,才能更有效地吸引社会投资参与。与传统模式相比,PPP模式更加重视顶层和框架设计,通过完善的制度建设来规范PPP项目操作。此轮PPP项目过程中财政部和发改委以及其他部委均颁布了各个环节的操作指引来规范项目的实施流程,其细致程度用“手把手”教来形容亦不为过。再进一步结合各项目库的建立,核心流程的规范化以及信息披露政策等措施,项目合法合规性的风险实质性地降低,进一步提升了市场的活跃程度,有利于构建良好的PPP生态环境。

PPP模式较传统项目(如BT项目)另一个规范化的地方在于项目采购过程的公正性,过去不少传统项目依托于《招商引资协议》和《战略合作协议》,缺乏实质性的公开竞争程序,导致大量的地方政府和投资人之间的履约纠纷,甚至引发腐败问题。而这一轮PPP项目在实施过程中,绝大部分项目都经过了实质性的公开竞争程序,这一过程和项目前期准备工作的合规性相结合,为后期双方的履约都划定了明确的边界,实现了更好的风险分配,从而提升项目的价值含量,也压缩了地方政府部门的寻租空间。

在健全国家层面的制度规范的同时,近期发布的《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》强化了PPP模式全生命周期的监管,以信息公开和全生命周期的监管来促进制度的落实,进一步推动了PPP模式操作的规范化。

综上,相较于政府在基础设施领域的传统投资模式,PPP模式无疑拥有顶层设计优势,是一种更为规范化的基础设施投资模式,它能够更好地管住政府部门的“有形之手”,明确政府与社会资本间的权利与义务,有利于项目有效率地运营,提升公共品服务质量。

三、PPP模式既非政府债务的因,也非政府债务的果,兼论中国政府债务负担

PPP模式本质上说是政府在基础设施投资领域的一种投资模式,引入社会资本一方面可以通过充分竞争和市场化运营提高基础设施领域投资效率,另一方面,由于PPP模式合作周期较长,也有利于平滑政府支出。PPP模式对于一些投资金额大,投资期限长的项目而言有其明显优势,各发达国家在其经济高速发展阶段,在基础设施领域也都是通过举债集中建设的,PPP模式具有必要性与经济性。政府推动PPP模式更多地还是从制度创新、提高公共品服务质量以及推动基础设施领域全生命周期投融资期限匹配的角度考虑,并非单纯地从解决地方政府债务角度思考,从这个角度上说,PPP模式很大程度替代了原来的“城投模式”,并非政府债务增加的果。

站在政府资产负债表的角度上看,PPP模式不改变政府全口径债务的总量,政府债务不因采取何种模式实施而改变,PPP模式非政府债务增加的因。相反地,PPP模式是国家至上而下推动的顶层设计,完善的制度建设对少数“投资饥渴”的地方政府起到制约。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南》就明确规定了“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”对摊大饼式的PPP投资套上了紧箍。从实际情况来看,根据我们统计的数据,截至2017年1月,以中标口径衡量,PPP项目落地金额累计3.18万亿元,峰值支出不超过每年5000亿元,而根据《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》,2015年地方一般公共预算支出总额150219亿元,占比约3%,远低于10%的限额,考虑到财政收入的增长,这一占比还会更低。从规模上说,当前的PPP项目总量并不大。

最后,从世界范围来看,中国政府负债率并不高。根据中国社科院发布的《中国国家资产负债表2015》,地方政府在全口径下(包含国有资产和经营性资产)资产负债率约为27.99%,明显低于企业部门资产负债率,远没有到资不抵债的水平。从偿债能力的角度考虑,中国政府部门负债占GDP的比重显著低于主要国家平均水平,整体债务水平是可控的。

四、PPP模式是基础设施领域的一种投资模式,在一定程度上推动着科技创新

PPP项目本身主要投向是公用事业,基础设施领域,是一种投资模式,这与我国在技术创新领域投入没有必然联系,不是一个非此即彼的问题,两者间没有逻辑上的因果关系,并非发展PPP就不发展科技创新。以国家统计局发布数据来看,2015年我国研发经费1.4万亿,2012-2015年复合增长11%,按汇率折算,我国研发经费继2010年超过德国之后,2013年又超过日本,目前我国已成为仅次于美国的世界第二大研发经费投入国家。

事实上PPP项目的推进带有很强的政策导向,是具有宏观调控功能的,国家通过PPP模式引导资金到基础设施建设上来,通过“双创活动”等各种政策吸引资金到研究创中去,被抑制的是参与到资产泡沫中的资金。因此,PPP本身不构成创新抑制,都是国家支持的领域。

同时,PPP项目中也有诸如园区开发、学校建设、科研中心建设等项目,有丰富经验的社会资本介入后对于项目的开发、经营、管理是有一定提升的,能更好地服务于科研创新企业,有利于提高科技创新环境。

最后,PPP模式作为政府基础设施投资领域的一种投资手段,通过完善的制度建设和监管体系,引入社会资本,通过充分竞争和市场化运营提高基础设施领域投资效率,是一种提升公共产品供给质量与效率的制度安排,PPP模式较传统基础设施投资模式有其优越性,大可不必带上有色眼镜来偏颇对待。

作者简介:

颜立群

博士,现任龙元建设集团副总裁、龙元明城投资管理(上海)有限公司总经理。长期从事基础设施投融资工作,负责投资的基础设施项目总金额累计超过500亿元,业务领域涉及市政道路、桥梁、场馆、园林、水利等行业,负责发行过第一单BT项目ABS产品、ABN产品。颜立群先生具有丰富的PPP项目投资、融资及结构金融操作经验和扎实的专业理论基础,是国家发改委、深圳证券交易所PPP业务外部专家,曾受邀为发改委PPP专题培训班、银监会、湖南、安徽、山东、广东、武汉、丽水等省市政府机构、多家银行、保险机构及大型央企提供PPP业务实务操作培训,从实务操作角度为相关政策制定及执行提供建议,是业内为数不多的作过资产证券化产品发行的PPP实务操作专家。


责任编辑:孙瑾杰

(原标题:PPP是中国经济的正能量)