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评价 ppp 模式 项目

摘要:2015年12月,财政部推出了《PPP物有所值评价指引(试行)》,这一办法与当年4月份推出的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》构成了PPP模式两个基础评价体系,将PPP模式向前推进了一大步,对PPP模式的完善和发展起到了至关重要的作用。早在2015年即推出这项工作,具有非常重要的现实意义和战略眼光。事实也证明,物有所值评价为PPP模式的迅速推广起到了至关重要的作用。

2015年12月,财政部推出了《PPP物有所值评价指引(试行)》,这一办法与当年4月份推出的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》构成了PPP模式两个基础评价体系,将PPP模式向前推进了一大步,对PPP模式的完善和发展起到了至关重要的作用。早在2015年即推出这项工作,具有非常重要的现实意义和战略眼光。事实也证明,物有所值评价为PPP模式的迅速推广起到了至关重要的作用。

不过,正因为是“试行”,《指引》还需要通过PPP实践的逐步深入进行优化和调整。本文通过对物有所值评价存在的认识问题和程序问题等五方面问题的分析,提出完善物有所值评价体系的相关思路,以期有助于《指引》去掉“试行”,有助于PPP模式的健康发展。

一、存在的问题

(一)认识问题

认识问题主要体现在以下四个方面:

1、现阶段PPP项目的物有所值评价是以定性评价为主,定量评价为辅。《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)第五条规定:“现阶段以定性评价为主,鼓励开展定量评价。”由于2015年底才开始实施物有所值评价,在初期经验欠缺,效果需要观察的情况下,定性评价发挥了一定作用。但定性评价由于主观性较强,敏感度不够,需要逐渐向定量评价过渡;

2、定性评价的指标比重问题。“财金[2015]167号”第十一条和第二十条规定,“定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标”,“六项基本评价指标权重为80%,其中任一指标权重一般不超过20%”。在笔者接触的PPP项目中,定性评价很多打分在90分以上,原因就是这六项指标中,全生命周期整合程度、风险识别与分配、潜在竞争程度、政府机构能力四项指标比较笼统和主观,很难进行有效和准确的衡量,即便是风险识别和分配指标,一般只要按照“项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”这一基本规律,都可以得到满分。而按照“PPP模式的核心合作内容,是具有融资功能的管理和运营的合作”的观点(见笔者即将出版的《PPP项目投融资——结构、模式与工具》一书),定性指标重点应该考察“绩效导向与鼓励创新”和“可融资性”两项指标,以达到PPP模式的目的是引入技术含量高、运营管理能力强的、可融资性强的社会资本,但这两项指标的权重却并不突出。

3、定量评价中PSC值测算的合理性问题。“财金[2015]167号”第二十八条规定,PSC值是“参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本”三项成本之和;“财金[2015]21号”(《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》)第十七条至二十条规定了采用PPP模式的政府运营补贴支出(包括政府付费模式和可行性缺口补助模式)测算中,应考虑的合理利润率、年度折现率,和消费物价指数、劳动力市场指数等因素对定价和调价机制的影响,但这两个办法都没有考虑PSC值测算时,若采用传统模式,政府一次性(或在建设期内分次)支出的资金,在采取PPP模式的全生命周期内的资金时间成本,包括通货膨胀率、支出资金的合理回报率和折现率(“财金[2015]167号”第三十二条提到了折现率,但规定“用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同”,实际上政府出资的资金回报率,属于投资行为,应高于属于融资行为的按照同期地方政府债券收益率计算的折现率)等因素,这样的结果,可能导致PSC值的测算值小于PSC的实际值。

4、物有所值评价的定量分析,单纯以PPP值与PSC值的数值高低进行衡量,而不考虑PPP项目的产出标准的提升、运营效率的提高、服务的提升,是否合适?“好货不便宜”,在提高产出标准、提高运营效率和服务质量的前提下,PPP值稍稍大于PSC值,就不是物有所值吗?此外,就某一项目而言,项目是否采取PPP模式,是没有可能充分比较的:同一项目,只能选择一种模式,采取了PPP模式,就不能采取其他模式;采取了其他模式,也不能采取PPP模式。因此如果产出标准、运营指标设置的比较低,除了能比较PPP值和PSC值之外,对于技术水平、运营效率和服务能力,是无法做出孰优孰劣的比较的。

(二)程序问题

程序问题主要是指物有所值评价设置在PPP项目招投标之前,是否合适?PPP项目的实际操作中,一般都是政府提出项目采取PPP项目的动议,聘请PPP咨询机构进行“两报告一方案”的撰写,物有所值评价报告在这个时候就形成了,且后续没有更改和调整的程序性要求。然而,项目识别阶段的物有所值评价报告中的定量评价,是按照项目实施方案里初步计划的资本金比例、政府出资比例、预测的融资成本等一系列预估指标进行评价的,由于咨询机构的专业性有限,以及项目的竞争情况、预中标社会资本的盈利能力、融资能力均不确定,技术性指标的预测更难以准确,使得这个时候进行的物有所值定量评价很多时候很不准确。例如,有些财政实力较弱的县级政府的PPP项目,资本金比例20%,融资成本按基准利率甚至下浮计算,在实际融资过程中,几乎难以落地,因此物有所值评价的结果与实际情况偏差很大。

二、对策与建议

《PPP物有所值评价指引(试行)》在最后一条规定了试行的有效期——2年,也即到2017年12月底即将失效。因此,在《指引》推行一年半的今天,是时候对其进行全面评估了。针对物有所值评价存在的上述问题,笔者建议:

1、程序上,将PPP项目的物有所值评价工作分为两个阶段:物有所值初评和物有所值复评。初评即当前的“两报告一方案”制作阶段,以定性评价为主,可以同时进行定量初评;复评是在社会资本采购阶段,在社会资本投标后,按照相关规定评标并选出预中标社会资本后,由PPP项目咨询机构对预中标社会资本的方案、报价进行物有所值评价的复评,以定量评价为主,不再开展定性评价。复评通过的,可以采取PPP模式;复评未通过的,可以与预中标社会资本协商,调整相关要素(在不违反招投标法的情况下,且按照不利于预中标社会资本的原则),再进行复评;还未通过的,放弃采取PPP模式。初评结果仅作参考,并不作为是否开展PPP模式的决定性依据(当然如果谨慎性测算后,PPP值大幅大于PSC值,例如超过PSC值10%,可以考虑重新进行评估,再不能通过可以放弃采用PPP模式)。

2、以定量评价为主,以定性评价为辅。定性评价中,调整定性评价的指标比重。将“绩效导向与鼓励创新”和“可融资性”两项指标作为核心指标,比重应达到60%(目前最高可达40%),且应增加这两项指标的可比性细分指标(例如项目资本金比例指标),以便使评分结果更客观。这两项指标以外的其他指标权重应相应缩减。其他指标,应尽量提供依据和材料作为佐证,专家在定性评价打分时,应原则上依据材料进行评价,减少评分的主观性。

3、在定量评价测算PSC值时,也要考虑和测算若采用传统模式,政府一次性(或在建设期内分次)支出的资金,在采取PPP模式的全生命周期内的资金时间成本,包括通货膨胀率、支出资金的合理回报率和折现率,并将其加入PSC值。

4、为鼓励通过PPP模式引入技术水平高、运营效率高、服务能力强的社会资本,甚至通过PPP模式引导企业加强技术创新、服务创新,提高产出标准和服务水平,物有所值定量评价应以产出标准的提高为前提,以行业先进水平定位产出标准,设定业内公认较高,但又有社会资本可以实现的指标作为产出标准。在这一基础上,即使PPP值大于PSC值,只要PPP值大于PSC值在可以接受的范围内(例如不超过10%),并经过专家评审、政府决策等合法程序,认定采取PPP模式能够有效提升项目的产出指标、运营效率和服务水平,即可以PPP模式运作该项目。

责任编辑:孙瑾杰

(原标题:节能环保PPP项目投融资现存问题及解决策略)