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北京地铁4号线:PPP运作轨道交通模式调查

北京地铁4号线 PPP

摘要:王灏表示,PPP的模式的推广,需要构建一个好的法律环境,政府、投资人、企业都要守法,需要履责。对于政府来讲,从单一的监管方,变成了既监管又要履责,而对于企业来讲,投资这些产品,公众的安全、服务要求比较高,履责至关重要。

中国经济导报记者|杨虹

北京地铁4号线是全国率先采用PPP模式运作的城市基础设施项目,该项目的成功使得PPP项目融资模式在国内掀起热潮。

近日,在北京召开的首个“一带一路”服务贸易发展大会上,时任主导北京地铁4号线建设的北京京港地铁有限公司董事长、现任北京市朝阳区人民政府区长的王灏告诉中国经济导报记者:“通过PPP模式,改变了过去我们公共产品提供都是由政府一家出资的方式,敦促政府创新,还可以把社会的资本调动起来,实现政府和民间双赢。”

探索:PPP到底是什么?它是否适合中国?

“如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价,与社会投资商业化运作所需要的自主定价之间,建立一套科学的票价机制,成为引进社会投资者的关键。”王灏一语道破北京地铁4号线的成功关键所在。在王灏担任北京地铁集团公司党委常委、董事、副总经理期间,北京申奥成功,北京地铁遇到了发展的良好契机。

“早在2000年的时候,组织上分配我来负责地铁的投融资,那个时候正在申奥,申奥成功以后要大量修建地铁,但是没有钱,需要在短时期内解决资金问题。我当时研究地铁的资金问题,想到了国外学习时候遇到的一个概念叫PPP,我就结合工作去研究这个PPP到底是什么?它是不是适合中国?”王灏回忆说,“经过两年多的研究,我有了一些想法,包括模型,实际上PPP是在上世纪80年代在英国提出并推动的,它的中文意思就是‘公私合营’。我觉得还是翻译成‘政企合作’模式,比较容易让人接受。”

以往在轨道交通建设方面,很少有人在投融资方面进行探索,更多地都是关注技术方面。“很多金融机构也对地铁并不了解,因为按照贷款通则的表面计算,地铁的确亏损厉害,银行也不愿给贷款。”王灏坦言。

为此,他们开始探索PPP这种政企合作模式,吸引海外资本和民间资本进入。北京市基础设施投资有限公司(以下简称“京投公司”)创造性地研究编制了完整的轨道交通项目PPP模式,并以地铁4号线项目试点推进,经过公开招商,引入了“香港地铁-首创集团”联合体投资成立特许公司,负责4号线约46亿元的投资建设和30年特许经营期内的运营管理。

事实上,香港地铁引入的过程异常困难。“香港地铁是一家上司公司,它的盈利模式是轨道加土地,但具有局限性,要发展一定要走出去,北京是它最好的选择。第二层面是如何来做,最重要的是如何量化,建立盈利模型,赚了还是赔了应该怎么算,其中包括定价机制、客流量的计算、与其他交通工具的定价比等。在参考研究了世界各国地铁发展的海量数据后,我们详细地制定了完整的计算法则,遇到每一种情况怎么计算我们几乎都考虑到了,整个模式的具体制定是个非常艰巨的过程,最终双方达成了共识。”王灏指出,PPP模式非常适合当前中国经济发展的实际,像地铁、高铁、水处理、垃圾处理,大量的基础设施的投入确实单靠政府一方很难满足。

感悟:PPP提升了政府的管理创新

在王灏看来,通过PPP这种融资模式改变了过去我国公共产品提供都是由政府一家出资的方式,可以把社会的资本调动起来。

另外,PPP融资模式打破原来的独家垄断局面,通过引进社会资本,提升了某一领域行业的管理效率和服务质量。北京地铁4号线成功引进了香港地铁到大陆来投资。“当时我就觉得港铁的经营管理确实比较优秀,经过这些年的实践证明,应该说北京地铁4号线运营管理效率还不错,各方面反应也不错。”王灏说,这个项目改变了政府过去很多的行权方式,通过PPP模式,政府既是管理者又是合作人,所以政府的有些职能、有些方面的行权要变成合同化的、法律化的方式,进一步提升了政府的管理创新。

王灏表示,我们一方面要托起政府的责任和公共利益,另一方面也要考虑投资方的利益,因为只要它是独立的法人企业,它都有它的利益考虑和盈利冲动。两方面都要考虑。特别是像定价,不解决这个问题投资人无法计算回报。地铁作为公共产品,根据规定实行政府定价,就会使投资者很难通过价格来消化成本。为此,京投公司提出了影子票价和调价机制。影子票价体现出应通过价格合理消化轨道交通行业企业正常的成本上涨因素,按政府定价计算的平均人次票价与按影子票价计算的平均人次票价差额部分,由政府与社会投资来共同承担,从而架起了政府定价和市场价格之间的桥梁。

延伸:PPP将在“一带一路”建设中大有作为

随着我国“一带一路”战略的推进,业内人士开始探讨让PPP模式加入到“一带一路”建设中。那么,PPP模式在“一带一路”基础设施建设中有什么意义和作用?在推进过程中需要解决哪些主要问题呢?

“‘一带一路’沿线国家,同样特别需要基础设施。”王灏举例说,“我去过柬埔寨,柬埔寨的旅游资源非常丰富、旅游潜力非常大,但是没有高速路,从首都到西哈努克港,应该说距离不长,100多公里,如果建上高速路,那整个这一条线的旅游就非常的活跃。包括吴哥窟港口和其首都之间的关系都缺少这种有效的交通支撑。我想,如果是中国企业,完全有能力可以帮助投资建设,这就是采取PPP的模式。因此,对于很多发展中国家,采用PPP的模式非常有意义。”

当然,PPP的模式的推广,需要构建一个好的法律环境,政府、投资人、企业都要守法,需要履责。对于政府来讲,从单一的监管方,变成了既监管又要履责,“而对于企业来讲,投资这些产品,公众的安全、服务要求比较高,履责至关重要。”王灏说。

值得一提的是,王灏认为,PPP要落地“一带一路”的沿线国家,需要专业的中介机构做支撑。“在这些国家中,某一行业的专业性技术标准,包括它的财务模型,都需要有一些专业的机构来提供服务。来保障我们这个PPP整个周期的财务测算,包括政企关系架构有非常好的风险分担机制。”王灏指出。

责任编辑:潘世杰