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PPP与绿色金融结合发展的五个领域及案例详解

绿色 项目 债券 投资 ppp

摘要:在绿色发展业已成为国家可持续繁荣的内在动力的大背景下,PPP与绿色金融多层次交融促进,渐成水到渠成之势。本文将展示全球PPP与绿色金融结合发展的五个领域和案例,以探讨二者如何为促进我国社会、经济、环境的可持续发展贡献合力。本文选自首届PPP征文大赛作品,目前大赛仍在进行中。

2016年,《实现联合国可持续发展目标以人为本的PPP善治指导原则(草案)》发布,为PPP提供了可持续发展的导向标;同年8月我国七部委首次联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》,明确以绿色金融支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动,对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等提供金融服务。在绿色发展业已成为国家可持续繁荣的内在动力的大背景下,PPP与绿色金融多层次交融促进,渐成水到渠成之势。本文将展示全球PPP与绿色金融结合发展的五个领域和案例,以探讨二者如何为促进我国社会、经济、环境的可持续发展贡献合力。

一、 绿色基金+垃圾发电PPP:英国国家绿色投资机构的探索

英国的绿色投资银行(GIB)成立于2012年,是英国立法支持的以盈利为目的的国家级绿色投资基金,建立之初由英国政府100%持股。发挥“绿色影响力”和实现“盈利”是其基本任务。“绿色影响力”是指投资活动应限制在“绿色项目”,GIB绿色绩效关注的五个绿色目标包括:减少温室气体排放;提高自然资源的使用效率;保护或美化自然环境;保护或加强生物多样性;促进环境可持续发展。其主要投资领域为海上风能、垃圾发电和能效提升。截至2015年,GIB共支持了7个地方政府PPP/PFI的垃圾发电项目(项目示例见表1)。

表1 英国“绿色投资银行以优先债方式支持垃圾发电PPP项目

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英国不仅是PPP模式的经验输出国,对于绿色项目和绿色技术创新提供的融资支持也值得跟踪研究。以Addenbrooke's医院的热电联产项目为例,为推进英国国家医疗服务体系的能源改造升级,GIB与英国英杰华集团 旗下的资产管理公司合作,1:1投资3600万英镑,以PPP方式为医院提供综合热电动力装置、生物质能锅炉、高效双重燃料锅炉以及垃圾焚烧供电技术,并采取诸如新型照明、改进加热和照明控制措施,为该医院节省了大量能耗成本。医院竣工后每年可降低3万吨CO2当量,碳排放量相比改造前降低了47%。

对该医院的投资仅为GIB支持英国国家医疗服务体系(NHS)实现能效目标的地方案例之一。对于类似的项目,GIB可直接债权投资,也可与Aviva ReALM能源中心基金,法国基础设施协会(Societe Generale Equipment Finance)等机构联合投资,或通过GIB能效基金(SDCL和Equitix)来投资。虽然投资的组织方式灵活多样,但所有投资组合都遵循三个主要原则:1)还款来源要有保障,偿还贷款的资金主要来源于系统运行过程中节省的能源支出; 2)贷款期限与热电联产系统的生命周期一致;3)提供有市场竞争力的融资利率。

GIB本着不与私人资本竞争的原则,专门投向无风险记录、私人资本不愿投资,但经GIB判断收益有保障的绿色前沿领域,其治理结构和绩效结构的设计确保其能够提供包括专业的绿色技术咨询、环境与气候风险管理及融资解决方案在内的整合服务。GIB实质上起到了PPP+绿色金融实验室的作用,在为项目量身定制融资方案的同时也尽可能地保证模式的可复制性,进而不断推动符合经济、社会和环境诉求的项目落地,使得更多绿色项目的商业模式趋向成熟。

二、 社会和环境影响力债券+绿色医院PPP:世行集团在土耳其的突破

2014年,ELZ Sağlık Yatırım A.Ş.公司在土耳其东部的埃拉泽省获得28年特许经营权,负责当地一个辐射整个省域的绿色医院的设计、建造、融资、装备和运营。该项目是土耳其政府以绿色债券支持的第一个PPP项目,也是土耳其基础设施融资改革、引入私人资本的“试点工程”。

该项目总成本约3.6亿欧元,为80%债权加20%股权融资,项目在世行集团国际金融公司(IFC)的支持下发行了2.88亿以欧元计价、为期20年的绿色债券。

为了提升债券评级,提高对投资者的吸引力,欧洲复兴开发银行(EBRD)以及世行的多边投资担保机构(MIGA)在项目中引入了增信机制,AAA级别的EBRD出资890万,提供临时流动性支持,以降低项目建设和运营过程中的风险,且覆盖MIGA的政治风险。MIGA为债券投资级别的2080万欧元提供了长达20年的政治风险担保,也为工程的债券融资提供了担保,令债券获得了穆迪Baa2的评级,比土耳其的主权评级高出2个等级。法国开发署的私营部门机构Proparco与荷兰开发署的FMO发展金融机构认购了债券。世行的国际复兴发展银行(IBRD)和EBRD也帮助土耳其卫生部完善了PPP合同管理与监管所必需的制度基础和能力建设。

该项目债券经第三方机构Vigeo EIRIS绿色评级,被认证为“绿色且有利于社会”,确保项目建设和运营过程中的符合低碳化标准,该项目也完全符合IFC和EBRD的绩效标准、EBRD业绩标准,以及世界银行集团环境、健康与安全指南(EHS)的要求。

绿色债券与普通债券相比,具有融资成本相对较低、融资期限拉长、投资者结构优化、环境和社会影响较好等优势。去年底我国出台的《绿色债券发行指引》、《绿色债券支持项目目录》初步构成了我国绿色债券管理体系的基础,且正持续完善项目认定口径、“第三方意见”的报告和披露标准、项目环境与社会影响的跟踪评估方法,风险管理及激励政策等方面。未来若能借鉴国际经验,为绿色PPP项目债券提供信用担保,并通过市场化和差别化的担保、补贴或税收优惠政策进一步优化风险与收益的分担机制,将为私人资本参与可持续基础设施的建设提供更为完善的激励和保障。

三、集中式太阳能发电+PPP:如何实现风险管理

摩洛哥计划到2020年利用太阳能获得14%的能源供应,且计划将电力出口欧洲。在欧盟的支持下,摩洛哥政府制定了“太阳能发展计划”,计划的第一个项目在摩洛哥中部的沙漠城市瓦尔扎扎特(Ouarzazate)开展。该项目首期工程首次引入了PPP模式,标志着摩洛哥政府在太阳能发电计划中将逐步引入私人部门的大规模参与,首期建成电厂已于2016年初投入使用。

强有力的公共支持及基于PPP模式的风险分担机制是该项目得以顺利延续的重要前提。首先,摩洛哥政府成立了摩洛哥太阳能管理局(MASEN),专门负责摩洛哥太阳能计划,并且筹集了充足的资金用以支付集中太阳能发电技术的额外成本(据估计为每年6000万美元)。国家以“购电协议”的形式承诺购买生产的电力 ,大大降低了产出阶段的运营风险。经过竞争性投标后,入围的太阳能电力生产企业组成了太阳能电力公司,与政府签订长期合同,以确保项目的建设、融资和运行按照合同约定实施;且以有竞争力的投标价格将产出的电力销售给MASEN。

摩洛哥政府通过可再生能源法、摩洛哥太阳能管理局与摩洛哥政府公约的方式保证政府以财政补贴来弥补MASEN购电成本与销售电价之间的价差。且世行承诺,在摩洛哥政府需要动用财政资金弥补差价的情况下,世行IBRD以2亿美元贷款来支付这部分增量成本。这一机制与很多国家“上网电价基金”的作用相同,能够大幅度减少私人参与气候类项目融资的交易成本和风险,可以复制到很多新能源和能效项目的融资结构中。

该项目得以实施和延续无疑有赖于多层次的国际合作。项目获得了清洁技术基金(CTF)1.97亿美元优惠贷款;并有IFIs、非洲开发银行、法国开发署、欧洲投资银行和德国复兴银行为该项目提供贷款;欧洲社区投资机构(NIF)提供了赠款,国际捐赠和借款达到了约10亿美元。早期的优惠融资(图1 的橙色部分)使初期成本降低了25-30%。另外,国际金融协会还提供了必要的专家和技术支持。

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图1 摩洛哥“太阳能发展计划”风险分担模式

摩洛哥太阳能项目以公共-私人合作模式为基础形成了有效的风险分担框架。安永对该项目评价颇高,认为项目资金来源架构有利于业主、提供资金的国际机构和私营承建商共同承担风险。MASEN在公共-私人合作模式中同时充当了资产投资者和资源购买者的角色,发挥了整合公共与私人部门能力的作用。在这一框架下,私人部门的投资者承担建设和运营风险,摩洛哥政府则承担电力市场风险(收益风险);提供优惠融资的借款人减缓融资风险的作用在风险分担框架中也得以充分体现。

四、气候风险下的PPP:可用的风险管理工具

近期世行集团基础设施委员会(PPIFA)连续发布报告,提示利益相关者在大型基础设施的规划、建设和运营全过程主动识别和管理气候风险。联合国环境规划署(UNEP)和国际清算银行(BIS)的研究表明近年来巨灾事件的发生频率越来越高,且相比发达国家,发展中国家更易受到气候风险的威胁。例如,2011年3月,洪水造成了南非约翰内斯堡豪登桥(WitKoppen Bridge)坍塌。坦桑尼亚的干旱对Mtera堤坝的影响导致了该地区的长期断电。印度钦奈(Chennai)发生的降雨和洪水灾害造成了整个城市连续数天的断电和交通体系崩溃。新加坡大学的一项研究也发现,亚洲城市最大的11个基础设施完全不具备抵御洪水的功能。

PPIFA认为气候风险对PPP的影响引发了以下问题:

1) 在新的风险情境下是否仍然使用PPP模式,需要重新决策。且若预期私人部门要求对气候风险导致的额外风险进行补偿,是否会降低PPP项目对私人部门的吸引力?

2) 私人部门提出的用于气候风险管理的新的适应(adaptation)措施可能需要额外的补偿。在竞争性招标采购情景下经济评估标准所占权重较高,PPP采购框架能否激励私人部门在进行适应措施创新的同时确保项目全生命周期的成本最优,且仍具有竞争性力?

3) 分散激励(split incentives): PPP全生命周期服务成本与合同的期限一致,不能覆盖基础设施资产的使用寿命。为加强基础设施全生命周期气候风险的适应和管理,激励机制的结构设计能否使得私人部门在基础设施使用寿命期限内,而不仅仅是在PPP合同存续期内(尤其是当基础设施使用寿命和PPP的合同存续期不同时)确保资本、运营成本和维护成本之间的平衡?

4) 委托代理问题:传统意义上,与PPP相关的诸如信息不对称和道德风险等委托代理问题,可以通过合同、监管、透明度和信息披露要求得到缓解。然而,对于气候风险这一类难以界定和分配的风险,委托代理问题更为突出。PPP能否通过提高透明度和信息披露等措施进行气候风险管理,从而减缓委托代理问题?能否通过公共部门和私人部门利益相关者之间更为合理的风险分配杜绝气候风险管理中的寻租行为?

5) 合同的固定性和不确定性事件之间的矛盾。原则上,PPP合同的固定性不利于管理如政治动荡、洪泛灾害等突发性事件,这类风险一般通过不可抗力条款进行管理。但是随着气候风险事件发生的越来越频繁,仍然使用不可抗力条款进行应对显然不合适。未来PPP合同能否提供更为灵活的方式应对具有高度不确定性和不可预测性的气候风险是在气候风险框架下需要持续讨论的问题。

目前全球绿色金融领域气候、环境风险缓释和管理工具正在发展之中,例如:

1) 基于指数的天气衍生品:例如,可以使用降雨指数预测水坝和水电等水敏感项目的损失,当降水量下降到约定的临界值则启动对项目的赔付。

2) 巨灾风险递延提取期权(CatDDO):在自然灾害发生后可以提供即时流动性的或有信用额度,以帮助成员国家应对灾害和实施重建。

3) 主权保险计划:脆弱的、低收入的小国家可能缺乏足够多元化的资产组合,无力抵御极端自然灾害,因此越来越多地寻求保险相关的担保计划。该计划集合相似的周边国家的主权资金建立巨灾风险池,有望降低高达50%的风险溢价。

4) 不动产巨灾风险保险:此类保险适用于具有低保险渗透的市场,涵盖与极端天气或自然灾害相关的私人和公共资产,包括基础设施。例如,世行的此类保险具有较低溢价,且可实现对保险金额的100%赔偿。

5) 部分风险担保:在政府不能履行其合同约定的责任时,这些保障工具能够对私人部门起到保护作用。但是,只有在合同规定的特定风险导致违约的情况下,这些担保才会进行赔付。

6) 多边投资担保机构担保:在PPP结构下,MIGA能够为投资者提供政治风险担保,如货币转移限制和兑换风险(TR)、征收风险、战争和内乱风险(WCD)和违约风险。其中,违约风险担保(BOC)和PPP项目尤其相关,能够保护私人投资者免受政府违约或单方终止合同(比如,特许经营协议,购电协议)带来的损失。在特定情况下,BOC可扩展到国有企业的履约责任。如果由于政府对争端解决机制的干预(拒绝追索权)而使得投资者在特定期限内没能获得判决结果,或者判决结果已下达,但投资者没有收到相应的支付,MIGA将支付赔偿金。在BOC以及不可抗力条款下,MIGA还可能会涉及投资者和政府的协议中的特定条款,明确与气候事件相关的不可预见、不可避免的行为发生时的各方权利和责任。

迄今为止,仅有很少的风险管理工具大规模地运用于水电、风电电站、交通基础设施等易受气候风险影响相关的项目。未来将有更多的为项目增信的保险政策和担保,保证商品和货币稳定性的基于合同的工具,在PPP项目的气候风险管理中起到稳定收入、控制成本、管理现金余额的作用。

五、“PPP+绿金” :不仅可以很大,也可以很小

当前,全球都在期盼越来越壮观的基础设施工程和创纪录的投资额,然而在各国经济迅速发展的同时,越来越多的国家面临公共服务均等化的严峻挑战。在这一背景下,以社区为单位的雨洪管理、灌溉、分散能效等次地区级、小型公共基础设施的发展中也逐渐引入了PPP模式,类似的项目还包括城镇的固废管理、路灯、停车场,市政公园的发展和维护以及乡村食物仓储的建设和维护等。小型PPP项目不但有利于公共服务的均等化,且有利于培育本地企业、满足不同终端用户的需求、提振本地经济、避免过度依赖外债而引发的财政金融风险等。近年来这类项目在印度等南亚地区以及非洲等地发展的比较迅速。

根据世界银行2014年对小于5000万美元的项目进行的案例研究和评估,这类小型PPP项目的特点是可借鉴的经验少、缺少标准化合同、信用级别低、管理成本过高,因此很容易在政府治理框架中被忽视,导致制度和规则保障的缺失。而这类项目的融资支持,不能仅依赖于融资产品和服务的改进,更要在政策渠道、融资机制和多层次国际合作上取得突破。

首先,鉴于独立的小型项目无法通过发行债券进行融资,短期和中期内商业银行融资仍将是小型项目的主要融资渠道,可创新合同条款降低信用风险,简化融资程序,加强商业银行内部能力建设,使商业银行更加了解小型项目及其风险,从而为项目提供包括增信和债务融资等在内的服务。同时探索引入“收益性公司”等聚合机制,推进贷款合同标准化,尝试通过跨地域聚合小型项目并以资产证券化、绿色债券等方式为项目提供长期资金支持。

其次,建立适合小型项目的融资机构和可复制的金融解决方案。以世行推荐的小型项目融资机制为例,受资助国家/州政府和IFC可以共同建立损失分担机制,两者共同承担50%及以下的一级损失(分担比例可以是受资助国家15%,IFC 35%,受资助国家的损失分担部分由世界银行的部分信用担保工具支持),其余更为细节融资设计可因地制宜。除了担保工具,还需要发展项目发展基金、“绿色挑战基金”等为创新型小型项目提供融资,以鼓励绿色标准领先的、具有发展潜力的新项目的展。

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图2 世界银行小型PPP项目融资解决方案

长期来看,为小型绿色和社会项目提供长期可持续的融资,需要系统梳理小型项目融资市场的法律和监管约束、融资体制和机制上的障碍,并且破除发展融资租赁及养老金和保险金等机构投资者参与投资的屏障。

PPP不仅可以提供基础设施和公共服务,也是减排降污、提升能效,创建绿色岗位,促进社区发展,提供更加符合人类未来需求的公共服务模式等多个目标的综合性载体。从以上五个案例不难看出,在PPP项目中贯彻环境、社会和经济的可持续发展目标,政府的政治意愿和领导力是先决条件,这不仅体现在将政治意愿贯彻到PPP法律法规和整体的政策框架之中,还需要从项目招投标开始到项目运营的整个生命周期以一系列具体的规范、导则和管理工具予以保障,更需要多层次、灵活性、定制化的融资方案以覆盖增量投入并切实降低私人部门风险。

绿色金融的大力发展也预示着未来PPP项目的资金来源将更加多元化,例如增加绿色基金、绿色债券等“绿色”资金来源并享受政策上的“绿色通道”;增添环境权益资产等可抵押的“绿色资产”;增加新能源发电收益权,“绿色汽车”贷款,建筑物能效改进贷款等可供证券化的基础资产;获得能够与可持续基础设施质量、服务寿命及环境和社会影响相匹配的绿色资产评级等。

PPP与绿色金融殊途同归于满足可持续发展诉求,以人为本的绿色项目,而绿色项目的发展仍有诸多切实难点需要突破。例如,需要建立绿色先进技术项目库,明确各类基础设施绿色标准;增强金融部门、各投资主体对环境要素价值、能效提升效益及可持续供应链经济收益的敏感度。更重要的是如何通过着眼于PPP的物有所值,以PPP实施全过程的价值评估与绩效考核体系切实引导基础设施全生命周期中环境和社会外部性的内部化。

责任编辑:孙瑾杰

(原标题:PPP与绿色金融结合发展的五个领域及案例详解)