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借鉴英法经验,促进我国PPP模式健康发展

PPP模式 英国 社会资本

摘要:2014年以来,国务院及相关部门陆续出台数十项推广应用政府和社会资本合作(PPP)模式的各类文件,全国各地掀起了在基础设施和公共服务领域大力推广应用PPP模式的高潮,有效推动了相关领域投融资体制深化改革。

2014年以来,国务院及相关部门陆续出台数十项推广应用政府和社会资本合作(PPP)模式的各类文件,全国各地掀起了在基础设施和公共服务领域大力推广应用PPP模式的高潮,有效推动了相关领域投融资体制深化改革。同时,随着各项政策文件的陆续出台和贯彻落实,社会各界对PPP模式的具体特征、运作方式、适用范围、操作规范及利弊得失出现各种不同看法,在实际操作层面遇到各种问题,出现PPP政出多门、缺乏协调、项目落地难、签约率低等现象,影响了PPP模式在我国的健康发展。

为借鉴国际先进经验,促进我国政府和社会资本合作模式健康发展,国家发展改革委投资司和法规司接受英、法两国政府主管部门的邀请,与有关单位组成代表团,对英、法两国PPP政府主管部门、专业研究咨询机构、典型PPP项目进行实地调研和访谈。通过本次访问交流,我们认为,应根据我国的经济社会发展阶段、法制建设及体制机制改革进展等具体国情,借鉴英、法等国际有益经验,完善我国PPP相关政策及制度建设。

1.引进国际经验要博采众长

从英法等国际经验看,各国推广应用PPP模式的做法各不相同。英国的私有化程度较高,在上世纪90年代工党执政期间大力提倡采用PFI(私人融资计划)模式建设学校、医院等社会基础设施,现任政府则力图减轻政府财政负担,尝试更多运用特许经营加财政补贴的模式推进公共基础设施项目建设与运营。法国在基础设施领域私有化程度相对较低,主要采用特许经营模式吸引私人资本进行投资。英法等国推行PPP模式的经验均值得我国借鉴。但是,由于基本国情不同、面临的经济社会环境不同、资源条件及配置机制不同,我国的PPP发展并不能完全照搬任何其他国家的模式。例如,英国的国防大楼及监狱等公共基础设施均采用PFI模式由私人资本进行运作和管理,在我国当前阶段恐难以借鉴。

2.强调发挥社会资本尤其是民营资本的作用

PPP的本意是鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域,鼓励政府与社会资本投资主体建立起竞争、合作、博弈、共赢的长期伙伴关系,在这个过程中,政府或公共部门给予适当的财政资金支持与引导是合理的,但绝不应为了鼓励更多的PPP项目上马,而无原则、盲目地给予经济激励,让政府投资过多地挤占民间投资,使得我国的PPP项目变质为“公公合作”或者是“以公为主”的合作,难以发挥其对机制创新、打破垄断和提高公共产品供给质量和效率等方面的作用。

我国今后推广应用PPP模式,既要允许独立于当地政府的国有企业以社会资本的身份参与当地PPP项目建设,又要避免违背PPP的应有之义,形成国有资本对民营资本的过度挤出效应。

3.灵活选择PPP的具体操作模式

对于采用PPP模式参与基础设施和社会事业建设的项目,分为特许经营、政府购买服务和股权合作等不同模式。应发挥各自的潜在优势,分别制定相应制度,协同推进撬动社会投资。

对于具有收费基础,并且经营收费能够完全或部分覆盖投资及运营成本,且能通过政府补贴部分资金或经营性资源的情况下,社会资本可以取得合理投资回报的项目,应采用特许经营模式。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资及运营成本的项目,或主要通过政府补贴才能使社会资本获得合理投资回报的项目,可通过股权合作、政府购买服务等方式推进。

4.总结应用我国过去30年积累的宝贵经验

本轮的PPP热,起始于2014年初,通过以过去人们很少使用的PPP概念,推行大量特许经营项目,并将各类特许经营项目视同政府购买服务项目,借鉴英国推广应用PFI的相关做法,出台各种政府文件,将各种广义的和狭义的PPP概念混合使用,并积极创造条件发挥财政资金作为社会资本的引领作用,导致目前社会各界对于PPP的概念认识越来越模糊,这种状况持续下去,不利于特许经营、政府购买服务及股权合作等PPP模式在我国的健康发展。

5.建立完善适合我国国情的PPP治理结构

我国财政部门最近2年推广应用的政府采购类PPP模式,主要借鉴英国政府付费型PFI经验。我国投资主管部门及建设等部门过去30年来推动的特许经营类PPP模式,更多地借鉴了法国经验。法国倡导建立双重PPP制度体系,将特许经营和政府购买服务都纳入法国的PPP制度框架。我国可借鉴法国经验,分别制定特许经营类PPP和政府购买服务类PPP制度体系。在项目审查方面,应明确所有PPP项目都应纳入公共投资基本建设程序进行管理,重视从发展战略、产业政策、行业准入等角度进行审查。

6.积极推动特许经营立法

我国目前关于PPP立法的呼声较高。我国的PPP立法,也应借鉴国际经验。英国遵循判例法,因此英国没有针对PFI或PPP的立法,而是针对PFI制定标准合同指南以供参考。法国属于大陆法系,分别制定针对特许经营、CP和私有化模式的法律。

鉴于特许经营类PPP模式在我国当前发展阶段具有特殊重要地位,我国目前不宜推动PPP立法,而是强调要进行特许经营立法,并且明确提出特许经营立法不是PPP立法。对于政府付费类PPP模式,应纳入政府采购法的范畴进行监管。特许经营立法的目的,是要把特许经营的一些“核心原则”明确下来,而不是对特许经营项目操作提出具体的实施方案意见。

7.完善PPP项目评估论证制度

推广应用PPP模式,要坚持过去30年来证明行之有效的做法,继续重视可行性研究和评估论证工作。除对特许经营和股权合作类PPP项目继续要求加强可行性论证工作之外,对于政府采购类PPP项目,也要明确应在可行性研究和项目评价的基础上,将采用PPP模式(实际上是英国的PFI模式)与传统政府采购模式进行对比分析,确保从项目全生命周期角度分析,采用PPP模式能够提高政府采购服务的质量和效率,降低采购成本。

(作者:韩志锋、郝雅风、李开孟、徐成彬、李燕、王东、杨凯越。本文为节选,原文约1.2万字,详见6月5日中国发展网或扫描特刊封面T1版二维码进入“PPP导向标”公众号。)

责任编辑:潘世杰