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吴亚平 刘飞 薛涛共话市政环保领域PPP的发展走向

项目 政府 环保PPP 国家发改委

摘要:E20环境平台作为环保行业的纵深平台,基于生态环保领域是我国“十三五”规划及相关政策的一个重点,“十三五”期间此领域投资项目仍将迎来高峰。为了促进生态环保PPP项目更好的落地,E20环境平台特组织围绕“市政环保领域PPP发展走向”主题的第十四期铿锵三人行。

2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)文发布将PPP作为地方政府举债融资机制的一种,既与中央部委对PPP相关文件一脉相承,又从国务院的高度对PPP给予认可。从14年初步的发端到现在,以财政部第三批示范的发布、国家发改委发布的关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知、财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》、两部委都颁布的专家库等为代表,PPP在中国经历了两年多的蓬勃发展,取得了全世界都为之瞩目的成绩。

E20环境平台作为环保行业的纵深平台,基于生态环保领域是我国“十三五”规划及相关政策的一个重点,“十三五”期间此领域投资项目仍将迎来高峰。为了促进生态环保PPP项目更好的落地,E20环境平台特组织围绕“市政环保领域PPP发展走向”主题的第十四期铿锵三人行。此次三人行活动请到国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平、锦天城律师事务所合伙人律师刘飞,活动由E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛主持。

吐槽点一:大型的环保PFI项目怎么做?

这里所说的大型PFI项目有两个特点。(一)具有综合性,比如海绵城市、流域治理、土壤修复等项目,这类项目比较综合、比较大型、工程造价金额比较高。(二)政府付费类里按可用性付费的一类,沿用了英国PFI(Private Finance Initiative)的名称,其不同于自来水厂(有使用者付费)、污水厂和垃圾焚烧厂(政府付费,但具有以量为付费的基础),此类项目没有具体的使用者、也没有使用量,不存在使用者付费基础,是完全政府付费的纯公益类项目。

吴亚平:社会资本早期介入方案设计,纯公益项目考虑正外部性。

社会资本早期介入PFI项目方案设计,以期实现全生命周期最低的成本控制和最高的效率

公益性项目大家都主要采取PFI方式来做,全部要靠政府付费,很难把握是不是真正能够实现全生命周期最低的成本控制、最高的效率问题。个人比较担心,由于社会资本进入要考虑收益,但纯公益性项目不能通过降低成本来弥补社会投资者收益这块。

如果社会资本能够在更早期介入PFI项目方案的设计,这样方案设计的时候就能够发挥社会投资者的专业优势来优化设计,即用专业的人做专业的事。通过早期介入优化方案来降低成本,提高效率。

纯公益项目需考虑正外部性

纯公益性项目可以考虑它的正外部性。比如区域环保治理好后周围的生态湿地公园;流域治理周围环境的升值可以转变成为项目公司或是社会资本的财务收益。若方案设计期间可把项目正外部性想方设法通过商业模式创新变成项目公司的财务收入,这样政府付费可以相对降低一块?对政府来讲实现了物有所值?

刘飞:PFI工程可用性付费模式及项目外部性收益的合法性

所谓的大型PFI项目为什么说它类似旧BT或完全是举债的行为?

大部分PFI项目是可用性付费项目,仅跟建成以后的可用性挂钩。比如海绵城市项目,总投资30亿,建成后根据一些竣工验收标准进行验收。若竣工验收的指标完全达到,总投资就锁定了,总投资在十年期间付完而没有一个变量,有点类似拉长版的BT。但会有人说政府付费期限拉长了,万一工程出了问题,政府可能不付费,但从合同来严格看,政府没有权力因为运营的问题或海绵城市运营绩效指标没有达到而扣款。正是这样的工程可用性付费模式,导致所谓大型PFI项目中,大部分投资人都是重建设轻运营。

金融机构认为参与PFI项目存在非常大的风险,其所有的资本都投的是债性资金,非常难要求其纯投股权,即使以股的形式投入,到最后的架构中,不管谁列后还是会成为债权。

项目外部性收益需要考虑:收益哪里来?政府从哪里付费?

大型PFI项目锁定不了具体的使用者,也锁定不了量。既不能按使用者付费,不能按量收费,只能按运维标准来付费,这导致政府的付费压力,出现了财政资金不足与大型PFI项目要做的矛盾。真正实现PPP物有所值的有效方法,就是让投资人开发此种项目的经营性,比如修建一条路、路上做广告牌、开餐馆、做地面停车位等;另外,周边土地增值的分享,目前没有合法的途径。

吐槽点二:PPP强调专业的人做专业的事,政府应重视,倒逼专业水平的提高,实现效率的整体提升

吴亚平:需要政府、投资者、银行和咨询机构四大专业机构

其一政府要专业。政府仅想通过PPP融资,不能从本质理解PPP是不专业的表现。

其二投资者要专业。只有专业才能提高效率,才可能识别风险,最终实现物有所值。

其三银行要专业。目前包括开发型金融机构、政策性银行、特别是商业银行都习惯做打包业务,比如与地方平台合作,签订的框架协议里打包许多项目。但PPP是精耕细作的业务,是通过一个一个项目推进的,基于项目本身的融资是比较主流,也是很重要的一种方式。现在政府要通过社会资本的信用融资,银行需通过踏实做项目评审、做项目信用评价、尽职调查提升专业度。

其四咨询机构要专业。近三年PPP重复了公建公营时期在咨询业的悲剧,咨询机构编的实施方案很重要,但由于PPP市场的爆发,市场上咨询很多缺少专业性。

刘飞:PPP的良性发展需要政府、社会资本、金融机构、咨询公司和行业的融合促进

咨询业的发展与项目的增长速度不匹配。2014年项目大量上马,业内较早的咨询机构面临着项目多做不过来的局面,后续业内号称做PPP咨询的机构如雨后春笋般蓬勃的生长,到2014年下半年2015年上半年咨询项目处于争抢状态,这导致了咨询项目价格的大幅度下滑。

PPP想要做成功,需要具备财务、法律、行业、融资、资本运作及商业(其他几个的融合)等方面的人才。比如流域治理、海绵城市的环保类项目,不仅仅是一个PPP项目,不能仅看作是一个商业模式,而是一个行业项目。PPP项目需要多个专业的融合,如财务、法律、行业、融资、资本运作及商业(其他几个的融合)等。

PPP的良性发展需要政府、社会资本、金融机构、咨询公司和行业的融合促进。目前发展的现状,从社会资本来看,投资的是工程,对运营没有把握,不可能承担运营的风险;从金融机构角度来看,投资的是债权;从咨询机构来看,需要咨询公司参与复杂考核指标的设计,一方面缺少行业专家的前提下,咨询公司是否真具备设定指标的能力值得质疑;另外一方面即使设计了非常科学的指标,但又与运营指标挂钩是否紧密值得质疑;作为发起方的政府,目前主要是解决融资问题,建好工程锁定资金。但PPP的良性发展需要政府、社会资本、金融机构、咨询公司和行业等多方提升专业度、融合促进,而改变目前缺乏专业的状况还应该是发起端政府方,政府引导关注专家、公司品牌和团队,这会倒逼包括咨询公司在内的多方不断的成长。

吐槽点三:对两部委共同推动PPP的发展看法?行业部委如何协调?

两部委先后出了很多政策文件,有重叠的区域,也可以看到各部委的优势。比如财政部在预算控制、地方债务控制等方面的优势,讲可承受力多一些,有政府采购法,讲采购多一些;国家发改委在立项上、在公共行业体制改革上的优势,讲招投标多一些,先前讲特许经营多一些。

吴亚平:工程和服务基本合一的项目,要严格按照招投标法要求做,若不具备资格或没有充分的竞争机制,则不允许

公开招标方式比较适合做的深入,生态环保类项目可能比较适合竞争性磋商

招投标法和政府采购法这两套法适用的范围不太一样,招投标采购最早推出适用于工程采购,政府采购法适用于政府采购,政府采购主要用于非工程领域。

公开招标方式比较适合做的深入,比如不仅做了可研、甚至做了初步设计,甚至把初步设计的投资都作为后面谈判的一个重要依据。而竞争性谈判、竞争性磋商的方式,如果涉及到需要社会投资者优化方案,社会投资者可能后面会有很多关于方案的调整。比如对于使用者付费的项目,相对来说产出比较容易明确,应用公开招标的方式占主流;而生态环保类项目可能比较适合竞争性磋商。

不同文件要找交集的地方,交集之外的,向上找上位法

从文件中看是绝对的零和一,招投标法和招投标法实施条例规定:“只有通过招投标方式选择投资人才能免招标”;财政文件里规定:可以通过非招标的方式即竞争性的方式,也可按照招投标法的要求,可不走二次招标。不同文件要找交集的地方,交集之外的,向上找上位法,适用上面的依据。带有工程的PPP项目,建议采取招标方式,走完招标之后,就可踏实推进。

在基础设施公共服务领域,基于行业的特点,可以分成三大类。第一类:高度依赖运营来获利的项目,或者通过来获得产出的项目,主要是社会事业的项目。第二类,高度依赖工程来提供服务,项目工程达标了,只要可研没问题,服务基本百分之八九十没问题。第三类,位于前两类中间,既需要工程,也需要服务,比如污水处理。工程和服务基本合一的项目,要严格按照招投标法要求做,若不具备资格或没有充分的竞争机制,则不允许。

刘飞:财政核心的逻辑:全生命周期的管理VS发改委核心的逻辑:担心没有招投标法后则没法管理

财政核心的逻辑:PPP项目等于找一个社会资本做全生命周期的管理,最终提供合格的公共服务。

财政主张:只要第一个找社会资本的时候,根据合法的采购程序(五种:公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购),选择了社会资本,就可第二次免标。即经过合法的采购程序,如果社会资本有资质,可直接承揽项目。

考虑目前我国重工程轻运营的现状,有冲动做大工程总投,会在可用性付费这部分赚取非常多的利润。如若政府方非常专业,对施工图和初设都审的很严,也知道单价分别是多少,当把单价锁定后,上述财政的逻辑没有任何问题。

发改委的逻辑:不是担心没有招投标法啥事,而是担心没有招投标法以后,则没法管理。

比如第一轮,没有可研、控规、总规,后续所有的投资都是推导测算,但第二轮的工程不经过招标对比价格,怎么控制?

发改委导则与财政导则不存在冲突:财政部导则中说明公开适用招投标法实施细则第九条可以免于招标,但第九条规定必须招标了才能。所以财政部导则未否认此条,两部委的思路一样,但现在上位法没有人突破。

薛涛:担心竞谈导致工程利润及工程质量的失控?

如果没有走招投标程序,担心竞谈导致工程利润的失控以及工程质量的失控。目前在PFI项目中把控不住,界面无法考核。比如黑臭水体虽有一个水体考核指标,但没有易感知的指标控制项目质量,导致目前呈现出书面的表格游戏。

吐槽点四(一):对PPP走向有什么预判和建议?

吴亚平:PPP与特许经营不是并列的关系,PPP包含特许经营

本轮PPP之前,是以BOT为代表的特许经营,交易结构、融资模式、投资回报机制和风险分担机制都是关注的话题。PPP与特许经营不是并列的关系,PPP包含特许经营。

在我国的特殊体制下,在长期以来公建公营独大的局面下,特许经营相对来讲比较过渡,而且大家易接受。比如涉及政府需要确保市场需求或者保底服务类的项目,特许经营基本是一种标配。

跟排他性直接相关的,是特许经营制度的安排,假如说社会投资者承担的是需求风险,特许经营就是一个标配。

刘飞:特许经营项目不是看谁付费,而是看区域排他和普遍服务

特许经营项目不能以谁付费为依据,决定是不是特许经营类的项目,主要看是不是按量来付。如果是按量付费的,涉及到另外一个问题,按量付费的项目通常有设定排他性,所谓的排他性就是区域排他。区域排他对应的义务是普遍服务,这是非常难做的。具备特许经营内涵的这种项目,跟谁付费没关系需要有专门的法律、专门的政策去规定。

吐槽点四(二):预判一下以后还有特许经营的法律会出台吗?以后都叫PPP法,还有特许经营的某些条款?假设出法律,是什么样的体系架构?

吴亚平:不管法律叫什么,核心是要解决公共服务的效率问题,解决政府的负担问题,把政府解脱出来,让专业的人做专业的事。

不管叫PPP法还是特许经营法,核心是要解决公共服务的效率问题,解决政府的负担问题,把政府解脱出来,让专业的人做专业的事。不管叫PPP、PFI还是特许经营,有些核心的东西需要我们把握,需要即将出台的法律把握。两句核心:一是站在社会资本的角度是投资,怎样吸引投资?二是站在政府的角度,融资+融智+融制。融资是其一个最重要的功能,把社会资本的资金引进来;用法律去解决融智的问题,要怎样选择专业化、技术先进的投资者?融制,基于在公共服务领域国有企业社会单位多,但存在一个共性的问题:效率不高,管理不善的现状,社会资本显然有这方面的优势,要解决制度规则的问题。

法律还需要解决两个问题,投资回报机制和关于风险分担的规定动作。

刘飞:从法律机制和整个采购流程上将机制解释清楚

立法叫什么名字无所谓,只要将机制解释清楚,从法律机制和整个采购流程上都得有区别,或许更为严格,由于涉及到区域的排他,一旦把权力下放,若乙方没有能力去做,整个区域风险很大。

吐槽点五:环保企业在这一轮波动或者变动中该怎么做?有什么风险,有什么机会?

环保企业在这一轮波动或者变动中,需要多方面提升建设、运营、投融资、研发能力等综合能力。

刘飞:环保企业需提升技术优势和综合能力,具有投资人的概念

环保行业特许经应该说是最传统的一个领域,环保类PPP项目各种东西五脏俱全,若把环保类的PPP特别像供水和污水这一类的PPP研究透,则复制到其他的领域,原理都是通的。

环保企业技术要有优势:拥有技术在业内能够实现公共服务水平、环保处置水平的实质提升。不管是从最终的治理质量或者从治理效率(花钱更少、更经济),只有达到这样的水准,才可能跟现在的巨头抗衡。基于环保行业已经非常成熟,但凡是环保类的项目,都是争抢白热化,不能通过资本与巨头抗衡,其他环保企业可拼技术上、效率上的提升。

从整个投资结构上,环保企业分析自己的优势在哪里?做传统的行业,对融资没有那么深的概念,需要有投资人的概念,此方面的能力建设非常重要,环保类企业需要在融资方面做好PPP,要具备融资方面的知识,要拓宽这方面的专业能力,比如捆绑比较适当的基金或跟金融机构组成基金,增强自己的融资能力,这个是比较重要的一点。

从做真的PPP和真的做PPP角度去提升运营能力、投融资能力、数据的研发能力等综合能力。对于传统的单体项目,法律上的东西和整个商业结构比较传统;现在涉及到的如海绵城市、黑臭水体治理、土壤治理,需要设计比较适当的机制去保证回报。从现状来看,此类项目类似简单的BT或拉长版BT,但整体的趋势是政府会不断的优化设计。环保是重运营的,你到底能不能提升?相关企业需要转变思想观念,提升需要配备的综合能力,需要从重建设轻运营现状出发提升运营能力、投融资能力、数据的研发能力等。

吴亚平:环保企业重在拥有核心竞争力,挖掘产业链的效应

环保企业重在拥有核心竞争力。企业能否解决环保问题,非常重要。环保企业练内功是非常重要的,而且品牌和口碑对企业的发展也非常重要。

环保企业还要挖掘产业链的效应。环保企业可以从循环经济的角度出发,在产业链上想办法,提高附加值和商业价值,这也是提高核心竞争力的方法。

吐槽点六:近三年,PPP在融资方面有什么进展?有什么突破?未来有什么趋势建议?

张继峰:融资征信问题和期限错配问题是融资最大的两个问题

从政府、企业主体角度及法律的角度来看融资最大的两个问题。第一,投融资的征信问题,PPP项目融资难的最主要原因之一是征信主体的缺失,最难的一个问题。按照43号文和PPP制度,社会资本负责融资,政府不会为融资进行担保兜底,现在很多施工企业都不会兜底,政府方和施工企业都不征信了,而参与主体就是第三方的金融机构,金融机构是必须要征信的,若不征信则等同于同股同权。第二,期限错配问题。现实中PPP项目期限太长(20年-30年),但融资除了保险资金之外能做到15-20年之外;银行中长期贷款有很少可做到15年;其他的比如股权类的融资,一般情况下不超过5年,若滚动起来的话,不超过10年。

吴亚平:政策围绕征信完善,可更多采取项目融资运作;全省名周期分阶段融资的问题需要设计

政策围绕征信进一步完善,成立真正的融资担保基金;可更多的采取项目融资的方式来运作。金融机构要求固定收益,征信是绕不过的一点,现在有些政策可能需要围绕征信进一步完善。针对财政部1800亿PPP融资支持基金来说:可以体现基金的政策性,即财政部出160亿,设立一个真正的融资担保基金,然后用资本杠杆的效果去实现放大效果。另外,我们可更多的采取项目融资的方式来运作,在早期做可行性研究、做方案研究的时候,比如没有外部的征信措施,完全靠现金流来的话,项目最早要设计不同的融资方式来做,项目融资方式肯定要求比较高一点。这个相对来讲也能够一定程度上解决征信的问题。

从两个角度来看期限错配问题。为了解决期限错配,有很多影子银行(包括基金、信托)参与PPP,用不常用方式解决分阶段融资的问题。将PPP项目的全生命周期画一条曲线,分阶段的融资需要设计,前期风险比较大、收益要求高,比如PE、VC;往后风险释放、收益要下降,比如像社保、保险、银行,这样可以比较好的解决风险错配的问题。

刘飞:金融机构的思维向创新研究转变;金融机构自我设计+监管机构政策开口促进PPP融资发展。

金融机构如信托、保险、银行、券商、私募基金等从去年开始参与PPP,目前的思维由话说缺征信向研究创新转向。

关于征信问题金融机构和社会资本都得参与,可以两方面考虑。一方面,金融机构在PPP项目里征信的要求,不能简单的希望别人给担保这种征信、给兜底回报这种征信,若有最好,这样资金成本会比较低,形成债;另一方面,金融机构要提升能力,可以采用高级途径,设计假性指标,在合同中把风险转移给别人。金融机构要对项目进行专业性考察,如考察政府方是不是具备支付能力,政府方的支付能力是核心问题;使用量的保证,合规性;是否示范项目,有没有入库等。另外专业性设计合同架构,如基金优先列后在一定程度上可设置等。

对于存在的问题,我们下一步应该金融机构自我设计+监管机构政策开口。对于金融机构来说,创新设计产品,想办法延长期限;监管机构想办法开口子出台政策,比如保险资金进PPP的问题存在监管上的关键明显障碍,可推动发改、财政和银监会沟通。

薛涛:金融机构应对变化,从顶层结构到具体项目都需要积极创新。

不管从顶层结构上,还是到具体项目上,金融机构必须积极创新。PPP会长期存在一定比例,可能未来会有所收缩,金融机构必然要适应它这种转换的方式。金融机构、社会资本可以联合同地方政府谈判,谈项目结构、谈对政府的需求是很重要的一点。

吐槽点七:乱象后需要分类,分别找难点、关键点和政策保障

张继峰:什么样的项目可以做PPP,需要好好梳理,明确项目准入?

目前现状很乱,包括纯公益性项目、政府购买服务类纯工程项目,是不是都可以包装成PPP?环卫清扫类公共服务,是否可做成PPP,入口的原则是什么?基本是纯工程的项目(包含很少的服务),可以入库,入库的原则是什么?我国PPP项目与国外PPP项目的不同在于政府付费,是否所有的项目都可以政府付费?PPP项目的入口需要梳理,好好管理。

薛涛:PPP泛化乱象后需要重新分类推进

刚才吴主任说的运营,刘律师说的经营,个人认为有差别,简要阐述一下观点。第一种,狭义特许经营,经营性最强的项目,经营直面付费主体,价格机制非常重要,往下一个级别叫运营。第二,运营类项目,比如污水处理厂,这类项目政府拨款,不需垄断权。上述两类项目都可以外部考核,可能用招标方式约定项目效果。再往下是维护,维护不同于经营和运营,经营和运营有一个特点是可以关闭、会形成固定资产、设计部分产权,而维护性的项目不可以关闭、不会形成固定资产和产权。第三,PFI项目,此类项目必须把维护的要求增加,否则就变为建完工程就走人的项目。第四类,不需要维护、属于非PPP类项目。详见:环保PPP年度盘点,分类后的顶层思考与产业变局。

吴亚平:如何选择一个合适的PPP项目?

比较好做的如:称作产出表、比较好定量、服务绩效好定量测算、服务对象和区域范围比较好确定;国外有先进经验,使用者付费可作为一个原则;主要靠运营或经营来获利,这是原则性的选择标准。另外一个维度,综合考虑政府的建设资金和现在的国有企事业单位的运营效率来考虑。新建项目与存量项目,若是新建项目,还要看是否可经营性的和不可经营性,可经营性的是要融资还是不要融资,各是什么做法;存量项目是要改造,是否要回收转让等等。

刘飞:要想把它搞定,先把它搞大;方向会设门槛分类

PPP发展的具体导向是先分类、设门槛、适宜的来做。但从大趋势上来讲,包括发改和财政并行协作的关系;包括目前PPP发展存在的一些乱象;包括重建设轻运营的状况没有必要过分悲观。正是现在PPP做得规模很大,发改、财政、银行金融界、投资人、保监会、研究机构、咨询机构、建筑施工企业、行业企业才大力去做,可以说要想把它搞定得先把它搞大。基于目前的现状,可以先做着,能力能建设也要加强建设,将来会规范的。

苏钦:PPP的发展需要多方的共同努力

PPP在中国的初衷,想解决银行债的问题,外加建筑企业的去产能,好多不是专业从事环保的企业从事进来,存在重建设轻运营的现状。另外我国的金融机构大部分停留在放贷,根本没深入研究PPP。环保企业要有自己的核心竞争力、攻关能力,通过跟随央企或国企发展做分包也是一个生存方向。

责任编辑:周伟