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也谈PPP项目的物有所值

PPP 投资回报 PPP项目

摘要:物有所值是管出来的,不是算岀来的。

吴亚平 国家发改委投资研究所体制政策室主任

本文为作者独家授权中国经济导报、中国发展网发布,转载请注明出处。

从融资成本看,社会资本及所设PPP项目公司(SPV)的信用大大低于政府自身,其融资成本因而要大大高于政府融资成本。社会资本需要获取一定的投资回报(目前回报水平一般要达到6-8%,政府付费项目和使用者付费项目略有差异),而公建公营模式下政府投资项目的投资回报率按照国家发改委等有关部门规定一般只有0-3%,远低于前者。PPP项目虽然有源头上的社会资本公开招标等竞争机制(姑且不谈除公开招标之外的竞争性磋商和竞争性谈判等更容易暗箱操作的采购方式相比公开招标方式的弊端),但公建公营模式下政府工程招投标同样属于竞争机制,PPP项目投资成本未必一定低于公建公营项目。从这几方面看,PPP项目实现物有所值并不容易,想当然地以为引入PPP模式就会降低全寿命周期成本、带来物有所值的观点是片面的。

实践中,很多PPP项目,尤其是非经营性项目,不仅没有实现物有所值,而且大大增加了地方政府在项目全寿命周期的财政负担。

虽然有关部门一直强调物有所值理念(我也同大多数专家一样认为该理念值得提倡),但下发的PPP项目物有所值评价方法放在实践中就是一种僵化的“0-1思维”,其结果是要么采用PPP模式,要么不采用PPP模式。但实践中哪来那么绝对的yes or no 的事?且不说这种结果可以根据边界条件和数据取舍随时调整。就算物有所值评价得出不适合PPP模式的结论,站在国民经济发展和社会公众受益、环境生态改善以及其他正外部性(包括对既有同类公建公营项目的“标杆”效应)的角度,地方政府“吃点亏”又有何妨?

与其死抠PPP项目物有所值定性和定量评价方法,做那些明知要花费纳税人大把银子、又完全流于形式的、没有实际意义的文字游戏式的评价工作,还不如从真正从物有所值理念出发,深化、细化实现物有所值的路径和措施。

PPP项目实现物有所值主要依靠公平竞争和专业化投资者的创新。

一是通过公平、有序、规范的竞争性招标主要是公开招标,择优选定真正的专业化的社会资本特别是运营商,从而奠定PPP项目物有所值的基础和前提条件。

二是通过竞争性招标投标,发现市场能够接受的、真实的项目全寿命周期成本、价格和投资回报水平,从而弥补国有垄断经营体制下项目成本、费用、价格等信息不对称导致的效率和效益损失。

三是建立动态可调整的投资回报机制,既保障社会资本获得与其承担风险相对应的合理投资回报,又有效防范社会资本获取暴利,从而实现政府、社会资本和使用者的“多赢”。

四是促进技术创新和管理创新,包括技术方案优化和新技术、新工艺、新设备的应用以及管理技术和管理体制机制创新等,从而降低PPP项目的成本或价格。

五是推动商业模式创新,主要是挖掘与PPP项目建设和运营相关的潜在商业价值,并使之内部化、成为PPP项目的经营性收入,从而有效降低政府支出或使用者付费。比如,城市轨道交通沿线的土地开发收益,体育场馆的冠名收入、广告收入和体育用品销售收入,高铁场站的综合开发收入,公共厕所的广告收入,公立医院的高端医疗服务收入与疗养结合收入,文化馆和博物馆的增值服务收入,等等。

六是踏实做好项目监督和绩效评价工作,确保实现项目可行性研究中提出的目标和产出包括数量和质量。政府监管不力和社会监督缺位是长期以来公建公营模式的主要短板之一,但PPP模式并不必然会做得更好。相反,由于社会资本天然的逐利动机,再加上信息不对称,逃避监管、“做假账”、“买通”监督者乃至与监管者“合谋”腐败的可能性,甚至比公建公营项目更大。

无论如何,做好PPP项目监督评价工作都是实现物有所值的重要举措,这也是有关部门应该努力的方向和着力点。有关部门与其花大力气直接做近乎纯学术性的物有所值评价方法研究,并要求地方政府花大力气编制PPP项目物有所值评价报告及实施程序性、走形式的审批工作,还不如花大力气做好PPP项目的有效监管工作,有效引入社会参与和社会监督。

总之,PPP项目物有所值评价的理念正确,但实现物有所值并不容易,推广PPP模式的着力点要放在公平竞争、技术和管理与商业模式创新、强化政府监管和社会监督等工作上来。这些工作做细致、做到位了,PPP项目物有所值将水到渠成。当然,做好了这些工作,公建公营项目也一样会实现物有所值或提高投资效益。

责任编辑:李振