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PPP模式对接养老服务业激活社会资本参与社会治理的巨大能量

ppp 人口老龄化

摘要:随着经济社会发展,我国人口老龄化形势愈发严峻,而养老也面临着巨大的挑战——养老服务体系建设滞后,满足不了老年人的养老服务需求,不仅入住养老机构难,而且居家养老的基本服务也供给不足。

崔春平

随着经济社会发展,我国人口老龄化形势愈发严峻,而养老也面临着巨大的挑战——养老服务体系建设滞后,满足不了老年人的养老服务需求,不仅入住养老机构难,而且居家养老的基本服务也供给不足。

对此,笔者认为,破解养老难题,不仅仅是资金的问题,更需要提高养老服务的数量和质量。而在这方面,PPP模式的引入可能是一种新的思路和尝试。对接的可行性

从养老服务产业与PPP模式各自的特点来看,PPP模式完全可以和养老服务产业实现对接,解决养老服务产业面临的资金缺口。具体来说:首先,PPP模式和养老产业在适用的领域上完全匹配,即养老产业属于公共服务领域,PPP则也适用于基础设施建设和公共服务领域。其次,PPP模式与养老产业具有相同的投入产出特征,PPP模式投资量大,时间长,回报较少,养老产业前期投资巨大,回收利润缓慢,其近似公益性的特点决定了不可能产生暴利,从这个角度看,PPP和养老服务产业的对接具有相同的基础。最后,养老服务产业具有长期性、稳定性和高安全系数,决定了投资也应具有长期性、稳定性与高安全性,这也与PPP模式的特点不谋而合。

笔者想提醒的是,由于牵涉到亿万老人的生活,因此,不能把养老服务产业当成纯粹市场化的机制去运作,政府要在此方面有安全保障的意识,在财政补贴的强大后盾下,努力减少、甚至避免市场的波动对PPP养老项目的影响。

事实上,国家在鼓励PPP模式对接养老服务业方面,也是持有积极的态度,出台了许多相关指导意见。例如,放宽市场准入,积极鼓励社会资本投资健康与养老服务工程;新增健康与养老服务项目优先考虑社会资本;在公立资源丰富的地区,鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径,采取PPP等方式,参与医疗、养老、体育健身设施建设和公立机构改革;探索采取建立产业基金、PPP等模式,支持发展面向大众的社会化养老服务产业,带动社会资本加大投入等。实现对接的方式

养老服务业除了传统意义的老年生活照料、康复护理、专项用品开发以外,还包括老年食品、用品、保健、保险、旅游、文化、教育等诸多产业,是集生产、经营、服务于一体的综合性产业。笔者认为,PPP模式与养老服务业对接主要可以通过以下方式:

——养老服务综合产业园

这是笔者认为最适合PPP模式的对接方式。应该看到,当今的养老服务产业多半是投资人自掏腰包,政府财政补贴有限。部分重要项目会采用政府采购的方式,例如一张床位一天补贴一定的费用,但这笔费用相较于老龄化社会所产生的庞大需求来说,无异于杯水车薪。期待把老年人的生活照顾好,政府补贴远远不够,可行的思路便是将社会资本投入到里面,这就带来了如何满足社会资本方投资回报的问题。在公益项目的运作中,通过对经营状况良好的项目收取费用,为公益活动带来源源不断的资金,这在公益事业中屡见不鲜——它属于公益的众筹与善款筹集,与PPP模式的思路殊途同归。

因此,在充分利用财政支持的基础上,把综合产业园打包成一个PPP项目面向社会资本方,以经营性项目盈利倒补公益性项目支出,不足部分由政府财政补齐的方式,应是当前阶段实现PPP模式与养老服务产业对接最行之有效的办法。这大大降低了财政支出和财政负担,弥补政府补贴的不足,从而有效解决养老服务项目投入和回报的问题,这也是PPP模式应用于养老服务产业最根本的出发点。

但是,就目前来说,养老服务业要么是志愿者的自发行为,要么是养老院单枪匹马成为孤胆英雄,或者是民营企业在承包社区养老的项目,都无法形成规模化和产业化。其后果就是项目规模和范围很小,所需的投资额少,无法满足PPP模式下社会资本方高投资、高回报的要求,很难吸引社会资本。

对这样的情况,笔者认为各方都应积极行动,建议由政府负责总体规划、建设和运营管理,把相对分散、独立的养老机构集合在一起,建立大型养老院;同时凝聚社会上分散的养老服务志愿者,形成养老服务志愿者联盟;再由政府出面把资源和专业人员统一起来,使每一个地区都有公益性的帮扶老年人的队伍;最终在此基础上建立综合产业园,形成公益性、准经营性、经营性与特许经营等一体化、系统化的养老服务模式。

——养老连锁店

笔者建议,在市级或省级范围内进行统筹,建立养老连锁店和老年人信息管理数据库。建立统一的管理机制,在深入社区的分公司内部完成精准养老和智慧养老。专门建立养老基金,形成基金池,扶持养老产业,还可以把基金做成PPP基金,专门投资养老产业。

如果说,综合产业园是把诸多分散的养老机构凝聚在一起,形成统一的养老管理模式,体现了组织的统一性;那么,养老连锁店就把分散的资金需求筹措到一起,由政府主导形成PPP基金,统一对养老院进行支持,体现了资金的统一性。而这两种方式都可以进一步形成政府购买的PPP模式。

——以PPP模式推动精准养老、社区养老与智慧养老

如今,精准养老、智慧养老等养老服务新理念,在国内外备受推崇。而在笔者看来,其本质就是要全面摸清老年人的需求底细,针对不同年龄段、不同健康状况的老年人,制定不同的服务监护计划。这些老年人的信息统一归到数据库里,通过数据库的信息对不同需求的老年人进行归类,施以不同程度的监护。

要实现精准养老、智慧养老,PPP同样大有可为。是因为这些养老服务新方式,运用物联网、云计算、大数据等技术,无论是在投资环节,还是建设、运营环节,都需要专业团队来操作和管理,而通过PPP模式来运营,可以进行系统化、专业化管理。机遇与挑战并存

我国是世界上惟一老年人口过亿的国家,每100个人中就有14位60岁以上老年人,中国老龄化人口规模超过欧洲老年人口的总和。如此庞大的养老需求,对PPP模式在该领域的发展,无疑是难得的机遇。

同时也应看到,PPP模式对接养老服务产业也面临着巨大的挑战:受到多重、较高的限制,投资规模大、运营为主、运营时间长、回报率低、老年人安全风险(法律纠纷)高等特点,成为不容忽视的因素。

而且,养老服务产业要进一步发展,土地划拨问题首当其冲。为了建立综合产业园,需要对现有的养老机构进行拆迁补偿,以及对综合产业园进行土地划拨。养老服务产业属于公益事业,土地取得只能采用划拨方式,这可能会带来划拨数量小、建设规模小、投资量小的连锁反应。

尽管如此,笔者仍对PPP模式对接养老服务产业的未来充满信心。这是因为,我国的PPP是一个不断发展和完善的不老事业,其社会价值被深刻地体现,其功能也在从单一的解决政府融资难、拉动我国经济走出困境,走向大改革、大公益、大民生。将PPP与养老服务产业进行对接,有助于推进养老服务产业的发展,对于改变政府职能、激活社会资本参与社会治理的巨大能量是有益的探索。

(作者系中建政研PPP事业部总经理)

责任编辑:孙靖白