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发改委:第二批PPP资产证券化将启动

资产 证券化 ppp 项目

摘要:2016年12月,国家发展改革委联合中国证监会启动传统基础设施领域PPP项目资产证券化工作,开启了PPP资产证券化时代;2017年3月10日首批四单项目落地,不到三个月时间PPP资产证券化实现了高效落地。开展PPP项目资产证券化工作主要基于什么考虑?推进PPP项目资产证券化有何重要意义?下一步将如何推进PPP项目资产证券化?针对上述问题,《财经》杂志记者专访了国家发展改革委投资司副司长韩志峰。

2016年12月,国家发展改革委联合中国证监会启动传统基础设施领域PPP项目资产证券化工作,开启了PPP资产证券化时代;2017年3月10日首批四单项目落地,不到三个月时间PPP资产证券化实现了高效落地。开展PPP项目资产证券化工作主要基于什么考虑?推进PPP项目资产证券化有何重要意义?下一步将如何推进PPP项目资产证券化?针对上述问题,《财经》杂志记者专访了国家发展改革委投资司副司长韩志峰。

韩志峰向《财经》记者透露了PPP资产证券化的最新进展,“首批四单PPP资产证券化项目落地之后,其余五单还在继续推进过程中。近期,国家发展改革委将向证监会推荐第二批资产证券化PPP项目。”里程碑式的一步

所谓PPP资产证券化(也称“PPPABS”),业内专家解释称,是将缺乏流动性但具有未来稳定现金流的PPP项目的收费收益权,通过结构化手段将其转变为标准化证券,在资本市场上流通和转让。资产证券化一方面是投资PPP项目的社会投资方实现投资退出的重要渠道之一,另一方面也可以使资本市场上追求稳定收益的投资者得以接触到优质的基础设施资产。

“此次国家发展改革委、证监会联合推动PPP项目资产证券化,意味着PPP与资产市场的深度结合,是我国PPP发展的又一里程碑,对我国PPP模式发展具有重要意义。”韩志峰直言。

首先,它有利于提高PPP项目资产流动性。PPP项目运营时间很长,很多项目长达20、30年,期间很多社会资本有提前退出的需求。目前PPP项目退出渠道狭窄,资产流动性低,影响了社会资本参与PPP项目的积极性。资产证券化将为社会资本方增加资金退出渠道、提高资金周转率、增加PPP项目对社会资本的吸引力,尤其是民间资本的吸引力。

其次,它有利于提高PPP项目的规范程度。PPP资产证券化需要经资信评级机构评级、管理人的尽职调查、律师事务所出具法律意见书、交易所的挂牌审核、基金业协会的备案等系列流程,那些管理不规范、质量不过关、运营不理想的项目将难以发行资产证券化产品。因此,将来PPP项目资产证券化常态化之后,有利于促进PPP项目依法合规运作、保证工程质量、提高运营水平、规范内部管理;也能从另外一个角度,对地方政府规范开展PPP项目起到一定的监督或者促进作用。

再次,它有利于通过市场机制对PPP项目的回报率进行合理确定。“现在有的地方人为压低PPP项目的回报率,甚至压到2%以下。中国人民银行最新规定的5年期以上人民币贷款基准利率为4.9%,回报率过低打压了社会资本方参与PPP项目的积极性。开展资产证券化后,资产支持证券利率太低则难以发行,客观上会为PPP项目的合理回报率划定一个底线。”韩志峰直言。

最后,它有利于促进资产证券化发展。PPP项目的资产证券化将推进我国资产证券化的进程。美国资产证券化的产品占债券总量的一半以上,尽管2016年我国资产证券化发行融资规模比2015年近一倍,但总量依然不大,PPP项目的资产证券化可以为我国资产证券化的进程提速。

据悉,我国资产证券化始于2005年,2008年因金融危机中断。2012年央行、银监会和财政部正式重启资产证券化。2014年11月,信贷资产证券化实行注册制、企业资产证券化实行备案制,发行便利程度大幅改善,发行效率提高,发行规模也在这一年大幅上升。截至目前,已发行的资产证券化规模达到2.23万亿。(见图一)。

图一:资产证券化产品发行总额数据来源:中国资产证券化分析网阻碍尚存

3月10日,首批四单PPP资产证券化产品正式落地,这距离发改委和证监会联手启动PPP资产证券化不足三月。市场认为,在这么短时间内实现了从开启到落地,彰显了部委对创新融资产品赋予的冀望和政策意图。

根据2016年12月底发改委和证监会联合发布的《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(下称《通知》),发行PPP资产证券化产品的PPP项目需满足下列要求:一是已严格履行审批、核准、备案手续和实施方案审查审批程序,并签订规范有效的PPP项目合同,政府、社会资本及项目各参与方合作顺畅;二是项目工程建设质量符合相关标准,能持续安全稳定运营,项目履约能力较强;三是项目已建成并正常运营2年以上,已建立合理的投资回报机制,并已产生持续、稳定的现金流;四是原始权益人信用稳健,内部控制制度健全,具有持续经营能力,最近三年未发生重大违约或虚假信息披露,无不良信用记录。

《通知》下发之后,各地上报了41单PPP资产证券化项目至国家发改委,集中在污水处理、供热等行业。发改委根据上述标准筛选之后向证监会推荐了首批九单PPP资产证券化产品。最终有四单产品通过重重考验,于3月10日获批在上交所和深交所发行。韩志峰称,其余五单还在继续推进过程中。“近期,国家发展改革委将向证监会推荐第二批资产证券化PPP项目。”韩志峰透露。

君合律师事务所合伙人刘世坚之前对《财经》记者直言,理论上并不是只有运营两年以上的PPP项目才可以发行ABS产品,只要市场能接受就行。只是这体现了发改委和证监会的从严要求,优中选优筛选出首批示范项目。(详见《财经》杂志2017年第9期,《PPP资产证券化试水》)

韩志峰特别向记者解释了设立该项硬性条件背后的原因:一方面,传统基础设施PPP项目建成后,需要经过一定的运营期才能有效检验工程质量是否可靠;另一方面,在资本市场上开展资产证券化融资,对项目现金流的持续稳定性提出了更高的要求,因此PPP项目开展资产证券化,需要项目一定运营期的现金流记录,这样才能对基础资产未来的现金流情况作出合理预测和分析。如果PPP项目正常运营期过短,基础资产质量将难以保证,现金流也不太稳定,这可能影响资产证券化产品的信用评级、定价乃至发行。

韩志峰还称,尽管PPP项目资产证券化工作取得了良好开端,但目前我国PPP项目资产证券化尚处于起步阶段,还存在一些突出的问题和障碍,比如PPP项目整体收益率不高,影响ABS投资者的积极性;又如二级市场不健全,流动性较差等。

根据《财经》杂志之前报道,首批四单PPP资产证券化产品的利率都偏低。接受采访的业内人士称,相比ABS产品,同类替代产品如企业债、公司债等产品的利率价格对于投资者更有吸引力。

PPP项目资产证券化产品整体收益率,是买卖双方在博弈下达成的均衡。发行PPPABS产品利率偏低,部分是因为PPP资产证券化产品发起方,之前在资金面较松的环境下获得的银行融资利率较低,如今发行PPP资产证券化产品价格必定不能高于银行融资的利率价格,因此限制了PPP资产证券化产品的利率水平。(详见《财经》杂志2017年第9期,《PPP资产证券化试水》)

PPP资产证券化作为一个新的概念和产品,市场上关于它的讨论很热烈,但认识不完全一致。市场上有一种观点认为,PPP项目资产证券化后,社会资本方将实现股权退出,并向新的投资者转移运营责任。韩志峰提醒到,这是对PPP项目资产证券化的误解。

他解释称,资产证券化确实为PPP项目退出提供了一种渠道,但社会资本方退出的是资金,而非股权。推广PPP模式的初衷,是通过竞争方式选择合格的社会资本方,发挥其在项目建设、运营等方面的综合优势,进而通过长期运营提升公共产品供给能力和效率。因此,在PPP项目资产证券化中,社会资本方必须履行PPP合同规定的各项承诺和义务,不能借资产证券化向外转移项目运营责任。

实现了良好开端,也面临着不可忽视的问题,韩志峰对《财经》记者称,下一步,发改委将与中国证监会及上海证券交易所、深圳证券交易所、中国证券投资基金业协会等单位继续加强合作,健全相关工作机制,完善制度设计,有效解决各种疑难问题,积极推进符合条件的PPP项目通过资产证券化方式实现市场化融资,提高资金使用效率,更好地支持基础设施建设。

责任编辑:孙瑾杰

(原标题:发改委:第二批PPP资产证券化将启动)