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浙江省丽水市地下空间开发利用PPP项目:挖掘城市潜力 开辟“第二空间”载体

ppp模式 丽水市 地下空间开发

摘要:丽水市是一座地处浙江省西南部和瓯江中游的典型山区城市,伴随着市域经济的全面发展和城市化进程的不断加快,可资利用的城市建设用地越来较少,出现城市空间狭小、城市人口超负荷等一系列问题。引入PPP模式后,丽水市地下空间的开发与利用得到快速推动。

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第4、5期)

《中国经济周刊》 记者 刘照普 浙江报道

丽水市是一座地处浙江省西南部和瓯江中游的典型山区城市,伴随着市域经济的全面发展和城市化进程的不断加快,可资利用的城市建设用地越来较少,出现城市空间狭小、城市人口超负荷等一系列问题。

与此同时,丽水市居民的机动车保有量快速增加,停车设施供给不足,城市停车场的增速远低于机动车保有量的增长,使得原本较为薄弱的城市交通系统负荷较大,城市交通压力骤增,停车难问题较为突出,且停车等静态交通问题对城市动态交通的影响也日益增加。

紧缺的土地资源决定必须向地下要空间。引入PPP模式后,丽水市地下空间的开发与利用得到快速推动。丽水市委书记史济锡说,选定丽水市谭宅西侧、城西菜市场、丽洋停车场、处州中学、梅山中学、括苍中学等6个地块新建公共停车场,增加城市公共停车设施的有效供给,缓解了停车难问题,不断完善城市功能,便利市民生活。这些PPP项目的实施运用,挖掘出了山区城市的空间潜力,开辟出越来越多的城市“第二空间”载体,发挥出了示范项目的引领作用,吸引社会资本积极参与,并被财政部等20个部委评为第三批PPP示范项目。

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示范项目成效

3个建设标段已进入实施落地阶段

丽水市财政局局长刘志伟介绍,截至目前,该PPP示范项目下的3个建设标段均已进入实施落地阶段,正按施工计划和时序时度加以推进。

丽水市主管PPP项目的财政局副局长刘小平介绍称,在该项目通过物有所值的评估及财政承受能力论证后,项目团队结合项目的实际情况,并参照同类项目的运作经验,编制完成实施方案初稿。随后,由丽水发改委牵头,市财政局、审计局、国土局、住建局会同相关行业的主管部门及其他关联单位或专家成立“5+X”PPP项目联合审查小组开会审议,经过三轮的联合审查小组会议,并经市政府审批后,最终定稿了项目的实施方案。

丽水市财政局PPP项目中心主任张剑飞认为,该项目涉及的土地征迁等工作已在前期完成,不需要其他部门或单位配合完成配套设施建设。虽然流程有所调减,但在整个项目的实施过程中,丽水市各部门密切配合、充分履职,市住建局作为项目实施机构,全程指导项目方案的制定,同时积极协调各相关部门,这种高效组织保障是该项目顺利实施的前提条件。

对于丽水6个地下空间开发利用PPP项目,刘志伟认为,该项目的有效实施运用,将会产生突出的经济和社会效益。地方政府与中标的社会资本正式签署PPP项目协议后,社会资本将全权负责本项目的融资、设计、建设及运营等全部工作,运营期内的项目经营收益归社会资本所有,这会极大地调动社会资本的积极性去提高运营效率及服务质量。同时,政府方面以每年一定的财政缺口补助取代一次性的建设投资及长期的运营负担,可以有效地缓解当期的财政支出压力,降低项目的全生命周期成本。此外,该示范项目建成运营后,将为丽水提供不少于1542个公共停车位,很大程度上将显著改善丽水市区停车难的现状,提升丽水市民停车服务质量,提高城市管理水平,促进社会和谐发展。

中标社会资本方浙江省基础建设投资集团副总经理肖淑红称,该项目与传统的政府投资建设模式不同,在该项目的DBFO运作模式下,社会资本将更广泛地参与到项目设计、建设、融资、投资、运营、维护各个环节和阶段,承担工程投资、施工进度的主要责任,这能够充分发挥其专业技术、经验及创造性,从而可以极大提高项目的建设效率和经营效益。

54 丽洋停车场地块透视图

丽洋停车场地块透视图

示范项目模式

“设计—建造—融资—运营”模式运作

据《中国经济周刊》记者了解,该项目采用DBFO即设计—建造—融资—运营模式运作,项目公司负责项目设计、建设、融资及运营等,并接受相关部门的监督、检查。

对此种运作模式,肖淑红介绍称,在建设期内,社会资本方首先负责项目的建设设计。设计方案经双方确认后,项目公司根据建设规模、设计方案、建设要求,及时足额筹措资金,逐步开展项目投资和建设工作,承担项目的全部运营任务,确保项目在约定时间内完工。

在项目运营维护期内,政府方负责监督和管理社会资本所提供的服务,对项目公司进行绩效考核,并按照PPP项目协议的约定,支付相关的政府付费款项。项目公司负责项目全部建设和构筑物的运营维护工作,确保项目资产处于最佳使用状态。

该项目中的6个公共停车场的所有权归政府方所有,特许经营期内,项目公司只拥有停车场的经营权;商业部分的所有权与经营权始终归项目公司所有,特许经营期结束后,项目公司无须将商业部分移交给政府方。

肖淑红说,特许经营期满后,项目公司将满足性能测试要求的项目资产和技术法律文件,连同资产清单移交给项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥所有权转让和管理权移交的手续,并配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

记者了解到,丽水市住建局作为该项目的实施机构,主要负责项目的采购工作,聘请中介咨询机构设计项目的实施方案,并授予项目公司投资、建设和运营管理6个公共停车场的权利,负责监督项目的施工建设。

丽水国土局组织实施项目用地的土地挂牌程序,参与和社会资本的谈判工作,并最终和项目公司签署土地出让合同。同时,丽水城管执法局作为监管机构参与PPP项目协议的签署,并依据PPP项目协议对项目公司的运营实施监管。

54 括苍中学操场地块透视图

括苍中学操场地块透视图

示范项目亮点

创新方式方法,发挥规模效应

丽水市财政局PPP项目中心主任张剑飞对《中国经济周刊》记者分析称,该示范项目具有以下三大亮点:

一是借力PPP模式,拓展城市地下空间资源。自从2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》43号文出台后,传统的地方政府融资渠道遇阻,政府投资建设和供给公共产品陷入困境,同时,有限的城市空间也限制了公共设施供给的增速,这一点在山区城市体现得更为明显。为了化解上述难题,丽水市政府决定借力PPP模式,借助社会资本的优势开发和拓展城市地下空间,增加公共停车设施的有效供给,促进公共停车设施投资的多元化及经营规模化、产业化,从而有效化解地方政府的公共服务设施融资困境。

2015年8月份,国家发改委等七部委联合印发《关于加强城市停车设施建设的指导意见》(发改基础〔2015〕1788号),该意见明确以停车产业化为导向,充分调动社会资本的积极性,鼓励采用PPP模式来建设停车楼、地下停车场和机械立体停车库等集约化停车设施。该PPP示范项目的立意与上述部委意见相吻合,更进一步调动了社会资本的参与热情。

二是捆绑开发,有效发挥项目的规模效应。该项目中拟开发的6个地下空间规模相对不大,若单独招商将较难吸引实力较强的社会资本,从而无法实现高质量的投资建设及运营管理;但如果将6个地下空间的开发进行捆绑运作,项目增大,融资需求增加,则更能增强项目的吸引力,实现引入实力雄厚、具有专业经验的优质社会资本参与的目的。

另外,为了确保项目公司按期合格完成所有停车场的建设,避免只追求商业租售部分的经营利润,该示范项目还设置了“租售配套”的条件,要求每一个商业开发的对外租售项目,均需以一个公共停车场的竣工验收合格为前提条件。该项条件能最大化发挥项目的规模效应,从而可以有效约束社会资本的过度逐利行为。

三是创新采购,土地出让与PPP社会资本采购相结合。记者获悉,由于该项目涉及商业运营,项目用地无法通过划拨方式交付使用,而只能通过招拍挂的形式出让。在现行法律框架下,土地招拍挂的程序与PPP社会资本的采购程序是相对独立的,若分别执行土地招拍挂程序和PPP社会资本的采购程序,则可能面临通过土地招拍挂程序获得项目土地使用权的社会资本与通过PPP采购流程选定的社会资本不同,导致项目无法执行。

为解决这一矛盾,该项目创新性地将土地出让与PPP社会资本的采购相结合,即通过一次土地挂牌程序出让全部项目用地,同时将PPP项目协议作为挂牌文件的附件,协议明确核心条款不接受谈判,参与竞争项目用地的社会资本即视为接受PPP协议主体条款。相应地,项目的土地出让合同作为PPP项目协议的生效前提,土地出让合同提前终止,PPP项目协议也即提前终止。

责任编辑:孙瑾杰

(原标题:浙江省丽水市地下空间开发利用PPP项目:挖掘城市潜力 开辟“第二空间”载体)