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PPP模式须走向再优化

ppp 资本 模式

摘要:推进PPP模式发展、加快PPP项目落地,需要大力发展PPP金融,出台相应的政策法规,破解PPP项目融资和项目落地后面临的资本流动性不足问题。政府和社会资本合作提供公共服务的PPP模式,与传统的政信合作模式截然不同,金融机构已习惯政府兜底的模式将彻底打破。

推进PPP模式发展、加快PPP项目落地,需要大力发展PPP金融,出台相应的政策法规,破解PPP项目融资和项目落地后面临的资本流动性不足问题。

林正刚 梁舰

三年来,PPP改革在吸引社会资本参与公共服务和公共产品的提供,拉动、带动社会资本投资等方面发挥了重要的作用。但目前,PPP模式的发展还有进一步优化的空间。

PPP可在产业平台搭建等方面再发力

总的来看,目前PPP项目普遍重视对投资需求的拉动作用和公共服务供给,在产业平台的搭建以及产业的发展和带动方面发力不足,对引导社会资源配置的作用还需进一步挖掘。

笔者认为,2017年,PPP还可以在产业平台的搭建和产业的发展带动方面发挥强有力的作用,重点在医养、文化、旅游、特色小镇、小城镇、片区开发等产业方面发力,并可考虑采用“基础设施建设+产业平台搭建+就业岗位开发+产业开发”四轮驱动模式。

在该模式中,政府将基础设施建设和运维采用PPP模式交给社会资本,将产业平台板块(科研、实验中心、科技创业孵化器、就业培训等)项目的投资、建设、运营等工作交给给社会资本,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”使社会资本方获得合理投资回报;社会资本在这个过程中利用项目规划的话语权优势决定对各相关产业及商业项目进行投资、建设、运营,通过产业及商业项目的开发获得超值收益,并安置转移人口的就业。

项目的实施应达到双重目标:一是对基础设施和产业平台板块PPP模式的实施,通过相关PPP政策为就业岗位、就业者培训、贫困人口就业及产业开发的实施打造基础条件之目标;二是通过财税、土地等优惠政策,实施项目规划的相关产业的发展,真正解决城镇化人口的转移、就业及社会资本收益、地方财政创收之目标。

 加快PPP金融政策法规制定

2014年以前基础设施和公共服务的提供主要由政府主导、财政提供资金支持或者是地方政府通过地方融资平台为公共服务项目进行融资、还款来源由地方财政兜底和政府信用支持。

2014年国发43号文件的颁布及2015年1月新《预算法》的实施,剥离了地方政府融资平台代政府融资的职能和地方政府直接向金融机构举债的职能,财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)指出:“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资”,这一规定无疑终结了传统政信合作的模式。

政府和社会资本合作提供公共服务的PPP模式,与传统的政信合作模式截然不同,金融机构已习惯政府兜底的模式将彻底打破。原来的投融资模式、相关政策、体制机制难以适应这种新模式,需要有与之相适应的政策、金融等支持体系。

以PPP项目的银行贷款为例进行比较就不难看出差异性:首先是融资主体不一样,以前是由地方融资平台作为融资主体,而PPP模式下的融资主体是社会资本方或社会资本为主成立的项目公司。其次是担保机制不一样,以前的模式由地方政府信用作为重要的支撑,而PPP模式则是依靠社会资本自身实力,地方政府不能也不允许提供增信担保措施。再其次是还款来源不一样,传统模式还款来源有项目经营收益,更重要的是有财政的还款,而PPP模式还款主要依赖PPP项目产生的现金流。此外,还有融资期限的问题,传统模式下一般不存在资金错配的问题,而PPP模式下主流金融机构的产品难以满足10年甚至30年的融资期限。

由于PPP项目需要资金规模大、运营期限长、回报率不高等特点,推进PPP模式发展、加快PPP项目落地,需要大力发展PPP金融,出台相应的政策法规,破解PPP项目融资和项目落地后面临的资本流动性不足问题,解决PPP项目投资的退出问题。只有提高PPP项目落地后资本的流动性,社会资本能较容易退出PPP项目,社会资本特别是金融资本才会有积极参与并进入PPP项目的动力。也才会杜绝最近两年,为拿到项目的施工,很多社会资本把PPP项目当施工标来投的乱象。

长期稳定的合理回报是PPP核心理念

目前,PPP项目投资还基本处于地方政府掌握话语权的买方市场,一些地方政府官本位意识严重,推出的PPP项目不切实际,收益与风险不匹配,更多情况下是一些地方政府对于PPP业务的认知水平不够、在没有充分了解和准确界定的情况下,确定了PPP项目交易结构、投融资成本。再加上“资产荒”背景下央企等产业资本和金融资本努力向前冲的局面下,PPP投融资体现“低价者为王”的特征。造成不论是股权还是债权融资,除政策性金融工具外,只有银行、保险等低价资金争抢的局面,不利于融资生态圈的发展。

分析国家目前实施的PPP项目,资本金平均投资收益率位于5%至7%之间,债务融资大多在基准利率左右,还有下浮的迹象。并且这种将资本金和债务融资分开限定的方式并不利于项目整体融资的安排,往往也不能覆盖实际融资成本。

更为重要的是PPP融资是全生命周期的融资,PPP项目目前的期限通常是10年至30年,在如此漫长的期限里,融资工具通常要贯穿PPP项目的整个生命周期,不仅在项目公司成立时需要股权融资,在成立后还需要项目建设所需的债权融资,在运营期还需要过桥、资产证券化、非标转标准化等融资,在退出期还需要并购贷款、IPO等资本市场融资。

政府在前期PPP项目实施方案中限定的投融资成本必将对后端的融资造成巨大影响,而PPP项目全生命周期融资的可行性,对于融资主体方的社会资本来讲,关系到其融资成本和投资回报率,最终将成为是否投资PPP项目重要可虑因素。

(作者单位分别为:蓝海星云股权投资基金管理有限公司、中建政研集团)

责任编辑:孙瑾杰

(原标题:PPP模式须走向再优化)