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打造一个透明的PPP

ppp 信息公开

摘要:信息公开一直都是PPP各参与方极力呼吁的一个重要事项。近日,财政部结合国际国内关于PPP信息公开的制度和实践,制定了《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(以下简称《办法》),以加强和规范PPP信息公开工作,有效监督和约束PPP项目各参与方行为,保障公众知情权,促进PPP市场公平竞争、规范发展。

信息公开一直都是PPP各参与方极力呼吁的一个重要事项。近日,财政部结合国际国内关于PPP信息公开的制度和实践,制定了《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(以下简称《办法》),以加强和规范PPP信息公开工作,有效监督和约束PPP项目各参与方行为,保障公众知情权,促进PPP市场公平竞争、规范发展。

信息公开是PPP项目共赢和可持续的基础

王守清 清华大学建设管理系教授、博导、清华大学PPP研究中心首席专家

《办法》的印发,是我国PPP实践中的一个重要里程碑,对我国PPP项目的规范、共赢和可持续发展将起到非常重要的作用。笔者认为《办法》在以下几方面较有亮点。

一是其所依据的法律法规政策明确,在开篇就给出了所依据的三个重要法律和规章。

二是覆盖了PPP项目的识别、准备、采购、执行及移交的全过程,并以分阶段的方式详细给出了应该公开的信息,有利于实操。特别是下列不同阶段要求公开的信息,有一定突破,很有意义:

项目识别阶段:实施方案概要、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告,特别是“项目各年度财政支出责任数额及累计支出责任总额,本级政府本年度全部已实施和拟实施的PPP项目各年度财政支出责任数额总和及其占各年度一般公共预算支出比例情况”等的公开,有利于实施方案和“两评”报告的严谨而非走形式、约束政府和咨询,对投资者和金融机构了解政府财务支付和补贴能力非常有益。

项目准备阶段:政府方授权文件、经审核通过的项目实施方案及批复等。

项目采购阶段:资格预审申请文件、合同草案、评审专家、评审细则、主要产出说明及绩效指标、回报机制、调价机制等核心条款等的公开,有利于知识管理、公众知情,约束政府、企业和专家。

项目执行阶段:股东认缴资本金及资本金实缴到位情况、融资结构及融资交割情况、绩效监测报告、定价调价情况、财务报告、成本监审、合同变更、重大违约及履约担保提取情况、对公众投诉的处理情况、政府财政预算执行和决算、争议解决等的公开,有利于避免投资者投机和政府支付违约、有利于各方包括第三方和公众参与监管。

移交阶段:移交达标检测结果和后评价报告等的公开,有利于资产保值和总结经验。

三是明确了地方各级财政部门会同同级有关部门负责PPP项目信息公开工作;还明确了信息公开平台是财政部的“PPP综合信息平台”及网址,有利于财政部主导的PPP项目的信息共享和集成,也有利于保证各方获取信息的统一渠道。

四是明确了信息公开方式包括即时公开和适时公开,并给了相应的程序和具体时限要求等,并以表格的形式详细给出了公开的内容、方式、时点和信息提供方。

  信息阳光化助力PPP健康发展

王立彦 北京大学光华管理学院会计系教授、博导、责任与社会价值中心主任

韦小泉 对外经济贸易大学“一带一路”PPP发展研究中心(筹)秘书长

《办法》的颁布,可以有效防止PPP项目过程成为“黑箱”。

PPP利益相关方包括:政府、社会资本方和社会公众。应该说,三方之间存在着信息不对称,并有可能导致各方的道德风险和逆向选择,从而严重制约PPP项目执行和市场发展。信息公开,将有助于改变这种窘状。

一方面,信息公开将有效降低政府和社会资本方之间的信息不对称,增强双方互信,降低交易成本。社会资本方的参与程度是PPP成功与否的标志。但PPP项目具有投资大、周期长、流程复杂、信息获取成本高等特点,在面对信息不对称和未来不确定时,社会资本方往往进入前犹豫不决、进入后小心提防,其参与热情和项目执行会受到严重影响。而PPP项目的信息公开将会使双方信息互通,有效缓解信息不对称,增强双方互信,从而利于规避道德风险和逆向选择,进而为参与各方消解疑虑,促进项目顺利开展,提高执行质效。

另一方面,信息公开将有效降低社会公众与政企双方之间的信息不对称,促进社会稳定。其一,PPP项目集中于基础设施和公共服务领域,事关公共利益,必须向社会信息公开,接受社会监督。其二,PPP项目仍多涉及财政支出,公众具有知情权,项目信息有义务向公众公开,接受监督,也是其履行社会责任应有之义。项目信息公开使公众知情并接受监督,有利于获得公众的认可与支持,为项目执行提供了群众基础。

PPP项目是政府利用社会资本投资公共服务,旨在削减财政压力、拓宽社会资本投资渠道和为公众提供更优质的公共服务,但往往会因信息不对称等原因,存在项目腐败和公私资本利益输送问题,最终受害的是这个市场和社会大众。PPP项目信息公开,可以大大促进项目腐败防治、实现市场规范。

“透明性”已成全球PPP项目重要原则

肖光睿 亚洲开发银行高级PPP官员

PPP模式在中国快速发展,同时也伴随着各种问题,在相关的法律法规体系完全建立及有效实施尚需时日的当下,推动PPP项目的信息公开很大程度上能够立竿见影,使假丑伪劣在阳光下现形,有效遏制不规范行为,提升PPP项目的质量。

亚洲开发银行、世界银行等国际金融组织的贷款项目,对项目采购过程的信息公开有明确和详细的要求,相关文件均在其网站上和指定的成员国采购网站上向所有人开放。在多边开发银行政府项目采购和PPP交易指引中,“透明性”是最重要的基本原则之一。

各个国家对PPP项目信息公开的内容和程度要求不尽相同,在各自的法律框架下,结合PPP的发展需要,做出相应的规定。在有自由信息法案的国家,往往对涉及公众利益的信息披露有明确的规定,对于没有相关信息公开法律的国家或者其相关法律并未对PPP项目中的信息公开做出具体要求的,通常在PPP相关立法和政策中做出规定和指导。

尽管推动PPP项目信息公开对PPP模式的健康发展的重要意义各方均有共识,但真正执行起来必然挑战重重,不仅会加速整个产业链的优胜劣汰促使市场重新洗牌,也会招致地方政府和项目实施机构对“自揭家丑”的消极抵制,难免引发各种声音和层层阻力。因此,比起详尽细致的政策制定,更加困难和值得期待的是相关管理部门“黄沙百战穿金甲,不破楼兰终不还”的改革决心和执行魄力。

国内目前参与PPP项目的很多施工类的社会资本都参与过亚洲开发银行或者世界银行的在中国的贷款项目,在这些项目中大都按约履行了对项目信息公开的严格约定。因此,并非有特殊国情做不到。政策是否仅是一张纸,关键在执行。

从全球范围来看,中国PPP项目的数量和总投资额已经超过了其他各国的总和,吸引了全世界的目光。如何实现从量到质的转变,将是下一阶段中国推行PPP的焦点。PPP项目信息公开不仅能有效地推动中国更多的项目“真做PPP”和“做真PPP”,而且如此巨大的体量也为全球基础设施和公共服务有效供给理论和实践的创新提供了丰富的样本,将影响甚至可能引领该领域全球的发展。

PPP信息公开给社会资本带来新的机遇和挑战

卢朋 中铁十七局集团有限公司董事长

信息公开制度对于社会资本是一把“双刃剑”,必将使得“假PPP”无处藏身,使得一些不规范的社会资本方退出市场,并为优质的社会资本带来更多机遇,有利于实现PPP市场的优胜劣汰。

项目信息公开,牵一发动全身,将PPP项目全生命周期内的每一个环节都置于社会公众监督之下,实现项目全生命周期内的全功能动态监管,从而倒逼项目在识别、准备、采购、执行与移交全过程的质效提升。

《办法》明确,信息公开的内容几乎涵盖了从项目识别到项目移交各阶段所有的文件和项目情况,这就使得签署了PPP合同后的政府方和社会资本方都不再高枕无忧,因为项目建设进度、项目运营情况、项目公司绩效情况等信息都需要通过县级以上人民政府财政部门进行公开,必将使得“假PPP”暴露在全社会的监督之下,大大削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动,规范泛化PPP的行为,提高“真PPP”项目的质量。

PPP项目信息和数据的公开,将通过有效信息和数据的筛选、采集、归类、分析和应用,逐步优化和调整现行的项目论证、审批及管理体系,并从投资、融资、建设、运营等多个角度为政府、社会资本和公众三方提供参考,增进社会各方的链接,实现PPP行业的“互联网+”,为包括社会资本在内的各方创造出更多的市场机会。

按照《办法》,社会资本应该提供PPP项目合同核心条款,项目公司设立登记、股东认缴及实缴资本金情况、增减资(如适用),融资额度、融资主要条件及融资交割情况,项目施工许可证、建设进度、质量及造价等与PPP项目合同的符合性审查情况,社会资本或项目公司的年度运营情况及运营绩效达标情况,项目公司成本监审和财务报告相关内容,项目或项目直接相关方重大纠纷、涉诉或涉仲情况,移交项目资产或设施上各类担保或权益限制的解除情况等几乎涵盖项目全生命周期各个阶段的项目信息。这些信息的公开,会使PPP项目受到和上市公司同样严格的监督,对于社会资本来说,也是一种巨大的压力和挑战,会迫使社会不断提高项目质量。

PPP项目信息公开有利于遏制腐败

王卫东 国浩律师(北京)事务所合伙人

《办法》的出台,为全国PPP项目信息公开提供了指引,并在其中对公开项目信息提出了基本准则,有利于未来PPP项目信息公开的执行和落地。

适应PPP市场规律的基础性制度和长效机制是促进PPP市场健康、成熟发展的关键因素。《办法》建立了PPP项目信息公开的基础性制度,其指导原则就是客观、公正、及时、便利,PPP项目信息公开的责任落实到了地方各级财政部门。《办法》不仅落实了责任,也明确了责任的边界范围。基础性制度建立了,如何构建长效机制也是《办法》关注的重要问题,《办法》从三个方面建立了PPP项目信息公开的长效机制。

《办法》通过制度性的安排,对PPP项目的全生命周期相关信息进行公开和公示,不仅使得项目各参与方在规范指导下进行工作,使得各方能够承担起对社会应负的责任。同时,这些信息对大众的公开,可以让其他项目的参与方充分了解某个具体PPP项目的结构与安排的合理性。通过这种实例的推广,能够更好地指导或是引导类似项目在全国不同地区的广泛实践,进而提高项目的效率,节约不必要的成本投入。

通过对项目全生命周期的信息公开制度性安排,不仅有利于公众对一个公共项目的投入与产出的监督,有效地补充政府的监管,以使投资方能够提供高效、优质、持续的公共产品和服务,而且还能防范在20、30年过程中可能出现的腐败问题,使得公共开支确实用到了公众身上,构建廉洁的PPP外部环境。同时,也方便于各方对一个项目从不同的角度进行评价,有利于某一类公共项目实施过程中的改进,对其他项目有着指引和示范的作用。

《办法》作为一种制度建设希望能为推进PPP事业提供良好的机制,但机制的效力要靠具体落实。为了避免PPP项目信息公开成为“一纸空文”,在《办法》中也初步明确了实施主体。

信息公开,让金融机构不再“看不清”

郑大卫 浦发银行总行项目融资主管

PPP信息公开,就让金融机构对PPP从“看不清”到“看得清”,从“看不明白”到“看得明白”,这将产生持续积极影响。

有利于解决项目融资难的问题。此次PPP信息公开,让金融机构看得清PPP,能及时获得准确的项目信息,金融机构可以有效识别和控制项目风险,有助于金融机构增强信心,降低准入门槛,扩大资金投入,逐步解决融资难题。

有利于通过资产证券化等手段盘活资金和打通退出渠道。PPP项目资金盘活和退出包括资产证券化、IPO、兼并收购、交易市场流转等方式,无论采用公募或私募,无论尽职调查、评级、备案、审核、社会投资人的投资决策等均涉及信息披露,都需要PPP项目完整的信息。

有利于推动金融机构做好金融服务和创新。PPP项目信息公开,其中也包括股东(包括财务投资人)资本金认缴、融资等金融机构投融资信息。银行、保险、证券、信托等各类金融机构必须面对充分市场竞争。竞争将倒逼各金融机构做好精准的市场定位,力求在投融资成本、规模、期限、担保方式、服务质量上下足功夫,通过PPP股权基金、有限追索和无追索项目融资、PPP项目收益债、资产证券化(ABS或ABN)等金融创新提升竞争力,获得市场青睐。金融不仅要服务好PPP,更要促进PPP的可持续发展。

有利于通过综合融资成本大数据确定各区域PPP项目回报率。回报率应由市场机制决定,且回报率原则上不应低于综合融资成本底线。笔者建议,通过全国PPP综合信息平台,发挥大数据的优势,定期搜集和公布相关信息,为各区域PPP项目回报率提供市场依据。

有利于防范金融风险。本次PPP信息公开,涉及项目识别、准备、采购、执行、移交全流程的信息,覆盖了金融机构前期尽职调查,信贷审批和投资决策、贷后和投后管理等环节,包括金融机构比较关心的财政承受能力论证、项目风险分配、绩效指标回报和调价机制、人大对跨年度预算批复、项目收费和政府补贴情况、重大违约事项交易等关键信息。无疑对金融机构防范金融风险是重大利好。

让“PPP盛宴”成为不散的筵席

李竞一 上海济邦投资咨询有限公司董事副总经理

未来,依托综合信息平台对PPP项目信息的即时公开和适时公开,可以从以下几方面为PPP市场的健康发展提供保障:

首先,让各级政府和相关部门在PPP项目全生命周期内的关键行为处于透明状态下,有利于强化对政府方依法依规的约束,相当程度上避免短期机会主义行为、形式主义、主观不履约或客观不履约行为的出现。

其次,使社会资本在PPP项目执行阶段的履约行为始终曝光在行政监管、履约管理和公众监督的环境下,弱化社会资本方相对政府方而言的管理能力和信息不对称优势,不给诸如恶性竞争、过度谈判、违法变更中选社会资本、不符合合同约定条件的退出等行为留下生存的空间。

再其次,确保第三方专业机构恪守专业尽职的职业准则,按PPP项目全生命周期内提供的咨询服务质量进行评定和排名,通过奖优罚劣和标准制定,扭转当前文本抄袭泛滥、“低价低质”竞争带来的“劣币驱逐良币”市场状态,将不具备相关专业能力的咨询机构清出市场。同时,信息公开还会促进第三方专业机构提高其对自身咨询成果文件的质量控制和合规性风险审核的要求,以及整个咨询行业的经验共享,为PPP咨询市场专业水平和服务质量的提高带来驱动力。

需要指出的是,信息公开对于第三方专业机构而言也是一把“双刃剑”,由于相关制度和措施的缺位,目前我国对PPP专业服务领域知识产品生产的智力投入缺乏尊重,相关权益的保护机制也并不完善,一定程度上抑制了专业机构投入创新和深入研究的积极性,也给“复制粘贴派”创造了破坏市场生态的机会。

最后,为其他市场参与主体参与PPP项目创造条件。如为公共服务的使用者提供参与PPP项目监督的渠道和依据,有利于激发监督动力和保障监督效果,尤其在使用者付费项目的调价环节以及按绩效付费项目的支付环节;在物有所值定量评价、PPP项目评级及增信、PPP项目非标资产的标准化等方面,提供样本,收集、统计和分析这些工作所需数据或资料;在项目融资过程中,有助于金融机构对项目质地进行更加科学、准确的评价,有利于增强优质项目的可融资性和流动性,和市场化淘汰劣质项目。

  官方解读

PPP信息即时公开和适时公开有何区别?

依据信息本身的性质与敏感程度,将信息公开的方式分为即时公开和适时公开两种方式。

即时公开是指财政部门会同相关部门和项目实施机构等依据PPP项目所处的不同阶段与对应的录入时间要求,在PPP综合信息平台录入本办法规定的相关信息时即自动公开。

适时公开是指在录入本《办法》规定的相关信息时不自动公开,而是由财政部门会同相关部门选择在项目进入特定阶段或达成特定条件的某一时点后再行公开。

除本《办法》另规定外,项目识别、准备、采购阶段的信息,由财政部门会同相关部门选择在项目进入执行阶段后6个月内的任一时点予以公开;项目执行阶段的信息,由财政部门会同相关部门选择在该信息对应事项确定或完成后次年的4月30日前的任一时点予以公开。前述期限届满后未选择公开的信息将转为自动公开。

为提升信息公开的及时性和可操作性,《办法》根据公开内容逐一明确了公开方式及具体公开时点要求。

责任编辑:孙瑾杰

(原标题:打造一个透明的PPP)